水利工程管理體制改革的思考

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摘要：隨著農村牧區(qū)改革的不斷深化和社會主義市場經濟體制的逐步建立，傳統的農村牧區(qū)水利投入機制和經營管理體制越來越不適應農牧業(yè)發(fā)展的要求。河套灌區(qū)是全國最大的一首制灌區(qū)，總灌溉面積57.3萬hm2，山旱牧區(qū)農田飼料草地灌溉面積8萬hm2。近年來，巴盟在水利工程管理制度改革方面進行了大膽的探索和嘗試，并取得了一些比較成功的經驗。

　　 關鍵詞：小型水利工程 管理體制 河套灌區(qū) 巴盟 1巴盟水利建設現狀   建國以來，巴盟水利建設得到了長足的發(fā)展，河套灌區(qū)相繼建成了三盛公水利樞紐工程、總干渠、總排干溝及灌區(qū)灌排水工程網絡格局；灌區(qū)7級灌排渠溝系基本建成，灌溉面積由建國初的21.3萬hm2發(fā)展到現在的57.3萬hm2。 　　骨干灌水渠道包括總干渠一條，干渠13條，分干渠47條，總長度達2676km。排水溝包括總排干溝1條,全長257.3km,干溝12條,分干溝60條,全長1337km,支斗農毛渠溝7.4萬條。山旱牧區(qū)建成水庫33座，其中中型水庫6座，?。ㄒ唬┬退畮?2座，?。ǘ┬退畮?5座；塘壩3工程管理論文8座，揚水站50處，截伏流25處，打機電井6068眼，配套5378眼，大口井1914眼，人畜飲水筒井10776眼，供水基本井244眼，配套210眼，完成渠道襯砌工程3150km，低壓管道1860km，同時因地制宜地發(fā)展了一些噴灌、滴灌、“112”集雨水窖工程。 　　初步形成了防洪、灌溉、排澇、抗旱、人畜飲水、水土保持等多功能的服務體系。這些水利工程對我盟抗御各種自然災害，改善農牧民的生產生活條件，有效保障城鄉(xiāng)人民生命財產安全發(fā)揮了很大的作用，同時也為我盟農牧業(yè)經濟保持持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展提供了可靠支撐。 　　這些工程中，山旱牧區(qū)6座水庫以及河套灌區(qū)支渠支溝以上屬于國管，其他水利工程基本屬于群管。幾年來，巴盟河套灌區(qū)的群管工程管理制度改革取得較成功的經驗，山旱牧區(qū)小型水利管理制度改革仍處于摸索和嘗試階段。 　　 2水利管理制度改革的必要性和緊迫性   隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，傳統的水利管理體制越來越不適應農牧業(yè)發(fā)展的要求。 　　主要表現在：一是水利工程投入機制單一。“兩工” 　　的取消和農村稅費制度的改革，小型水利工程的建設資金已顯得越來越短缺，發(fā)展后勁不足，水利基礎設施和基礎產業(yè)的作用得不到充分發(fā)揮，不利于農牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；二是工程產權不明晰，責任主體不明確，建、管、用嚴重脫節(jié)，導致相當部分的水利工程設施老化失修，帶病運行，效益衰減，很難實現對水資源的優(yōu)化配置和科學合理的開發(fā)利用。如巴盟的水庫工程，現存33座水庫，實行公管的只有6座，其它的27座水庫在農村實行家庭聯產承包責任制以后，實行集體所有、集體管理，結果造成有人使用，沒人管理，效益衰減，隱患重重，有一定數量水庫已成為險庫。三是由于管理方式陳舊，手段粗放，缺乏科學的灌溉制度、用水計劃和一整套完善的管理制度，造成有限的水資源不能得到合理利用，不僅不利于深化測流量水和按方收費，而且對于上下游、左右岸的測流量水很難統一實施，造成全渠域或全鄉(xiāng)按畝均攤喝大鍋水現象。四是由于管理工作滯后，致使水事糾紛頻繁，主要表現為村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、旗縣與旗縣甚至于在更大范圍內的水事糾紛，因此，建立一種按照水系，而不是單純按行政劃分的用水管理組織已成為一種必然發(fā)展趨勢。這些問題的存在，從某種程度上說，已越來越阻礙著農村牧區(qū)市場經濟體制的建立和完善。巴盟是農牧業(yè)大盟，今后要實現農牧業(yè)經濟的可持續(xù)發(fā)展，改革現行的農村牧區(qū)小型水利建設和管理體制，積極推進小型水利管理制度改革進程，建立與社會主義市場經濟體制相適應的水利建設與管理良性運行機制勢在必行。 　　 3水利工程管理制度的形式和具體作法   近年來，巴盟在水利工程管理制度改革方面主要采取了組建農民用水者協會、用水合作組織、承包、租賃、拍賣、股份制或股份合作制等多種形式，初步建立起了產權明晰化、投入多元化、經營方式多樣化、服務社會化的管理體制。尤其河套灌區(qū)的群管體制改革方面取得了突破性進展。改革主要有以下幾種形式。 　　3.1農民用水者協會農民用水者協會是河套灌區(qū)建立的一種讓農民直接參與灌溉管理和運營的組織，是一個具有嚴密章程和制度的民主管水組織。協會具有獨立的法人資格，負責灌區(qū)內水利設施的維護和水費收繳，協調水事糾紛，監(jiān)督水價執(zhí)行。農民直接參與管理，形成了灌溉管理、工程養(yǎng)護、水費征收一體化的群管體系。這樣一方面調動了廣大群眾辦水利的積極性，同時農民也得到了不少實惠，用的是明白水，交的是清楚錢，既避免了搭車收費，又促進了節(jié)水灌溉。如烏前旗新安鎮(zhèn)新安村農民用水者協會，成立后，針對渠道輸水的實際，共同集資7000多元興建節(jié)制閘2座，并對渠道阻水段落進行清淤，僅2000年前三輪水就節(jié)水10.9萬m3，節(jié)約水費4300元。到2001年全盟經驗收合格的協會共有371個，轄灌溉面積27.86萬hm2，占河套灌區(qū)總灌溉面積的48.5%。 　　3.2用水合作組織農牧民用水合作組織是山旱區(qū)、牧區(qū)探索嘗試的一種水利管理方式。適用受益農牧戶較多，工程管理論文特別是跨村、跨蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者跨旗縣的水利工程，在建立時打破行政區(qū)劃，按水系、渠系范圍組建農牧民用水合作組織，以它作為工程的“業(yè)主”、設施資產的所有者。這樣一方面可以較好地解決農村牧區(qū)取消“兩工”后水利投入短缺的問題。另一方面，可以按水系自身特點，較好的解快地域或流域間的水事糾紛。對于政府補助農村水利建設的資金所形成的資產，應明確歸農民用水合作組織集體所有。 　　3.3承包承包不改變工程所有權屬。承包一般偏重于設施管護、運行、服務。河套灌區(qū)近年來實行的渠長負責制和聯水承包屬于這種類型。聯水承包是指： 　　聯系總水量一次承包給承包人，進行節(jié)獎超罰。到2001年，經驗收合格的聯水承包渠道共有277條，轄灌溉面積10萬hm2，占灌區(qū)總灌溉面積的17.4%。 　　山旱牧區(qū)的水庫、塘壩、供水基本井、截伏流以及近年來建成的“380”人畜飲水工程多采用這種方式。據統計，1996年以來，共有6164眼機電井、63處鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水公司采取了這種管理形式。在荒山、荒坡、荒溝的治理中要調動當地群眾和社會上經濟實體實行承包經營，經營權可以視當地情況暫定為30年或50年，只要符合水土保持規(guī)劃，不僅不應中止合同，同時國家還要在有條件的情況下在技術、資金等方面給予大力扶持。 　　3.4租賃嚴格地說，它與承包經營管理屬于同一類型，因為工程產權沒有改變，只有所有權與經營管理權分離得更進一步，租賃者在經營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經濟責任和風險。“租賃”主要適用于經營性較強、可以自主經營，自負盈虧的農村水利工程,如水庫、塘壩，在確保防洪的前提下，可通過灌溉服務收取有限的水費，同時可通過養(yǎng)魚、旅游等多種形式經營。基本供水井及荒山、荒溝、荒坡的治理等可采用這種方式。 　　3.5拍賣拍賣一般要在明晰產權的基礎上進行，采取公開竟標的形式，做到公開、公平、公正。在具體協議上要明確所要承擔防汛、抗旱等任務。對于機電井、供水基本井等水利工程或長期無人管，老化失修，不能發(fā)揮應有效益的工程設施可采取這種形式。如荒山、荒溝、荒坡、荒灘的治理過程中可采取拍賣形式。 　　3.6微型工程對于農牧戶自用為主的微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制，如集雨水窖、大口井、筒井等水利工程，政府可酌情在經費上給予補助。 　　這類工程作為農民的家庭私有財產。農牧戶自有工程自己用不完的水，允許在農戶之間，平等協商，有償服務。 　　 4強化措施加快水利管理制度改革   小型水利改革是解決農村牧區(qū)建設中諸多矛盾的根本出路，是深化農村牧區(qū)改革的重要組成部分，也是適應農村牧區(qū)經濟體制轉變的現實要求。 　　只有通過改革，才能逐步解決水利建設管理中的一些深層次的問題，才能實現水資源的統一管理、優(yōu)化配置、合理開發(fā)和有效利用，推進水利產業(yè)化進程，才能為全盟經濟的可持續(xù)發(fā)展提供可靠的物質支撐。 　　4.1加強領導，提高認識實施小型水利改革，涉及廣大農牧民群眾的切身利益，事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，各級領導都應給予高度重視。各旗縣要出臺有關配套的政策措施，認真總結經驗，把小型水利管理制度改革納入目標考核內容，及時解決改制中存在的實際問題。各級水行政主管部門作為政府的職能部門，要把這項改革作為深化農村牧區(qū)改革，加強農牧業(yè)基礎地位，加快農牧業(yè)和農村牧區(qū)經濟社會發(fā)展的大事認真抓好。 　　4.2加大宣傳爭取支持各地要充分利用會議、新聞媒介等形式，大張旗鼓地宣傳小型水利改革的重要意義、目的、方式方法和政策規(guī)定，消除思想障礙和顧慮，做好群眾的深入細致的思想工作，幫助干部群眾進一步解放思想，堅定信心，爭取廣大干部群眾的支持和參與，推進水利改革的順利進行。河套灌區(qū)，要在擴大改革成果的基礎上，加大輪次收費、畝次計費的宣傳力度。在山旱牧區(qū)，旗縣水利部門要積極主動地切實加強改制后在工程規(guī)劃、合同監(jiān)督、價格管理等各個環(huán)節(jié)的服務，加強業(yè)務上的指導和監(jiān)督。強化在水資源、工程布局、防汛抗旱等方面的統一管理。 　　4.3因地制宜分類指導巴盟小型水利設施種類較多，各地的情況也千差萬別。在改革中要堅持因地制宜，不搞統一模式，宜租則租，宜股則股，宜賣則賣，宜包則包。無論采取什么形式，都要堅持公正、公平、公開、競爭的原則，都要充分尊重廣大基層干部群眾的意愿，調動社會各界辦水的積極性和創(chuàng)造性。 　　水利改革是一項復雜的系統工程，我盟盡管在改革中取得了一定成績并積累了一些經驗，但仍需大膽學習借鑒外地先進經驗，因地制宜，使巴盟的水利管理體制步入良性運行軌道，為國民經濟的持續(xù)快速健康發(fā)展做出更大的貢獻。