京津冀三地功能定位大調(diào)整

京津冀三省市近期分別審議通過本地貫徹落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的實施方案，三地新的功能定位隨之明確。在此基礎(chǔ)上，京津冀協(xié)同發(fā)展路徑也日漸清晰，即優(yōu)化首都核心功能，強(qiáng)化京津雙城聯(lián)動，通過提升打造區(qū)域性中心城市、重要節(jié)點(diǎn)城市，打造現(xiàn)代化新型首都圈。本報記者近日獨(dú)家獲悉《規(guī)劃綱要》核心內(nèi)容，特繼上一期“再造新北京”專題之后，再推“京津冀協(xié)同發(fā)展之構(gòu)建有機(jī)共同體”，深度解讀“一盤棋”之下的京津冀新格局。

導(dǎo)讀

《規(guī)劃綱要》明確了京津冀三地的具體功能定位：北京為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心；天津為全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)和改革先行示范區(qū)；河北為全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。

京津冀三省市功能定位即將明晰

7月17日，一位接近《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）編制的專家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道介紹，“《規(guī)劃綱要》提出要堅持‘一盤棋’思想，科學(xué)確定三省市功能定位，增強(qiáng)整體性，立足各自特色和比較優(yōu)勢，著眼長遠(yuǎn)，體現(xiàn)三省市在疏解北京非首都功能、推動協(xié)同發(fā)展中所扮演的角色和肩負(fù)的責(zé)任，服從和服務(wù)于區(qū)域整體功能定位。”

該專家進(jìn)一步介紹，《規(guī)劃綱要》明確了京津冀三地的具體功能定位：北京為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心；天津為全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)和改革先行示范區(qū)；河北為全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。

“這意味著爭論了多年的京津冀三地功能定位有了定論。”中國社科院工經(jīng)所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長陳耀對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析，值得關(guān)注的是此前京津兩地競爭的北方經(jīng)濟(jì)中心概念并沒有出現(xiàn)。

北京是核心

“《規(guī)劃綱要》近期的一個主要目標(biāo)是疏解北京的非首都功能，緩解北京的‘大城市病’問題。”前述專家分析，這就需要統(tǒng)籌三地的功能定位。

他分析，當(dāng)前三省市之間發(fā)展定位銜接不夠，京津部分功能交叉，存在一定程度的同質(zhì)競爭，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)、交通、產(chǎn)業(yè)等布局不合理、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)失衡，京津兩極過于“肥胖”，周邊中小城市過于“瘦弱”，不同規(guī)模城市沒有形成合理分工和分布布局，城市群規(guī)劃結(jié)構(gòu)存在明顯斷層。

為此，國家提出北京是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心。具體而言，建立以首都為核心的世界級城市群，疏解北京非首都功能，優(yōu)化首都核心功能，強(qiáng)化京津雙城聯(lián)動，近中期通過對北京、天津、石家莊沿線中小城市的改造和建設(shè)，提升區(qū)域性中心城市功能，培育一批積聚能力較強(qiáng)的重要節(jié)點(diǎn)城市，打造現(xiàn)代化新型首都圈。

陳耀分析，北京和天津的功能定位中都沒有提“經(jīng)濟(jì)中心”，這是因為經(jīng)濟(jì)的外延很廣，經(jīng)濟(jì)中心的概念難以界定。“我認(rèn)為，現(xiàn)在的處理方式是妥當(dāng)?shù)摹?rdquo;

“考慮到北京與天津過去的競爭關(guān)系，現(xiàn)在國家提北京和天津為京津冀協(xié)同發(fā)展的主要引擎。”陳耀分析，通過京津雙城的聯(lián)動與全方位合作，加快實現(xiàn)同城化發(fā)展，可以發(fā)揮對周邊地區(qū)的高端引領(lǐng)和輻射帶動作用，發(fā)展壯大石家莊、唐山和保定城市規(guī)模，推動由雙城聯(lián)動向多城聯(lián)動發(fā)展。

在北京的“四個中心”功能定位中，“科技創(chuàng)新中心”這一概念引人關(guān)注。

為此，國家提出要將北京打造成全國科技創(chuàng)新高地，引導(dǎo)和支持北京積聚和利用高端創(chuàng)新資源，提升自主創(chuàng)新能力，突破一批核心、共性和基礎(chǔ)性技術(shù)，打造我國技術(shù)創(chuàng)新總部聚集地、科技成果交易核心區(qū)和全球高端創(chuàng)新中心及創(chuàng)新型人才聚集中心。

減少“虹吸效應(yīng)”

“由于《規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)2020年之前的目標(biāo)主要是解決北京的問題，所以河北盡管可以承接京津轉(zhuǎn)移的部分產(chǎn)業(yè)和基本公共服務(wù)資源，但很難依靠這些在經(jīng)濟(jì)和基本公共服務(wù)水平上取得突破性發(fā)展。”陳耀稱。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長張永生對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析，河北在京津冀的格局中處于相對弱勢地位，其發(fā)展除了靠自身的努力外，還必須減少京津?qū)颖钡?ldquo;虹吸效應(yīng)”（編者注：所謂虹吸效應(yīng)，是指中心城市強(qiáng)大的吸引力會將別的地方的投資吸引過來，從而減緩這些地區(qū)的發(fā)展。），這就需要從區(qū)域?qū)用嫔先ソ鉀Q問題。

“京津?qū)颖钡?lsquo;虹吸效應(yīng)’存在已久，我們需要反思的是，為什么北京沒有像上海那樣有效地發(fā)揮對周邊地區(qū)的輻射帶動作用呢？”張永生說。

陳耀認(rèn)為，上海對周邊地區(qū)在不同階段發(fā)揮的影響是不同的，經(jīng)歷了一個由“虹吸效應(yīng)”向“輻射帶動作用”轉(zhuǎn)變的過程。北京現(xiàn)在“大城市病”嚴(yán)重，說明已經(jīng)到了抑制其“虹吸效應(yīng)”的階段，這意味著城市的發(fā)展模式需要從過去的資源積聚轉(zhuǎn)向適當(dāng)擴(kuò)散。

“北京的‘虹吸效應(yīng)’之所以存在，主要是由于歷史和行政的原因，北京積聚了大量的資源，而且在京津冀地區(qū)存在河北的資源向北京單向流動的問題，這就導(dǎo)致京津冀三地之間的差異越來越大。”張永生分析。

根據(jù)統(tǒng)計資料，京津冀三地發(fā)展水平差距懸殊，公共服務(wù)水平落差大。2014年，河北人均GDP僅為北京的40%和天津的38%，人均財政收入分別只有北京、天津的1/6和1/5，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別為北京的55%和50%，分別為天津的77%和60%.

同時，河北2014年的人均財政支出分別只有北京、天津的30%和33%，轄區(qū)內(nèi)沒有一所“211工程”高校，2014年每千人口擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)和職業(yè)醫(yī)師數(shù)分別約為北京的1/3和2/3，平均受教育年限比京津落后2-3年。

“如果要縮小河北與京津之間的發(fā)展差距，那么就要通過改革，提高經(jīng)濟(jì)要素的流動性，促使要素資源在三地能夠多向流動，從而減少‘虹吸效應(yīng)’。”張永生分析，如果要縮小河北與京津之間的公共服務(wù)水平差距，那么除了依靠遷移一部分公共服務(wù)資源到河北外，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)手段發(fā)展遠(yuǎn)程的醫(yī)療和教育。

值得注意的是，在京津冀地區(qū)，環(huán)京津貧困帶問題突出，目前河北仍有國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣39個，大部分屬于革命老區(qū)，其中環(huán)首都貧困縣9個。

“這就要靠京津?qū)颖必毨Эh的結(jié)對援助，提高其自我發(fā)展的能力，這種援助在特定時期內(nèi)是必要的，而且能起到不錯的效果。”陳耀建議。

事實+京津冀為何30年未能一體化

從“首都圈”、“京津冀經(jīng)濟(jì)一體化”到“京津冀都市圈”，終于升級到國家戰(zhàn)略層面的“京津冀一體化”，這一過程走了30多年。這一漫長歷程后面，是機(jī)制、利益的糾結(jié)。

“當(dāng)?shù)匾l(fā)展，除了中央財政撥付，主要靠當(dāng)?shù)刎敹悾珱]有企業(yè)，就沒有財稅。”河北工業(yè)大學(xué)京津冀一體化研究中心常務(wù)副主任張貴表示，現(xiàn)行的財稅體制、官員考核等促使官員都為各自的地方政府考慮，長期以來制約著京津冀一體化的發(fā)展。

北京社科院中國總部經(jīng)濟(jì)研究中心研究總監(jiān)陳智國直言，一體化最大的難點(diǎn)還是在于體制問題，需要打破“一畝三分地”的思維，站在大區(qū)域角度去落實一體化的定位和方向。在改革財稅機(jī)制之外，參與規(guī)劃編制的專家指出，也應(yīng)在生態(tài)環(huán)保問題上完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一名參與規(guī)劃編制的專家表示，一直以來，三省市差異化并不明顯，“一下子撒胡椒面，一窩蜂式無序競爭，是沒法解決問題的。”北京、天津、河北這三個地區(qū)本來應(yīng)該錯位發(fā)展，但是沒有錯位發(fā)展，形成的是互相制約而不是互相促進(jìn)。