仇保興：中國走以大城市為主城鎮(zhèn)化道路是危險陷阱

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國務院參事、住房與城鄉(xiāng)建設部原副部長 仇保興

目前，全國約有一億的人口在跨省流動。流動人口主要集中在大城市和特大城市，其中有一半以上集中在省外流動人口數量居前10位的城市，這中間又有二分之一集中在省外流動人口數量居前4位的上海、北京、深圳、東莞。

自十八大之后，建設新型城鎮(zhèn)化已經成為多方共識?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》指出，是保持經濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，也是現代化的必由之路。

10月10日，在浙江大學新型城鎮(zhèn)化研究中心舉辦的“中國城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展進程中的機遇與挑戰(zhàn)”論壇上，國務院參事、住房與城鄉(xiāng)建設部原副部長仇保興表示，大城市和小城鎮(zhèn)應該有分工，既要有橫向分工，又要有縱向分工。

他認為，以前只注重了縱向分工，在全球化時代，北上廣深這些大城市交易成本是最低的，跟世界一流城市相比才有競爭力。到了一般城市，像杭州，是為整個區(qū)域服務的，到了小城鎮(zhèn)，是為周邊三農服務的，這些縱向分工要有一定的合理性，但是不能忘了還要有橫向分工。

以小城鎮(zhèn)的產業(yè)、獨特的文化傳承、獨特的城市風貌的延續(xù)作為獨特性融入到全球，融入到城市群周邊。仇保興說，“在橫向分工上有大量的余地可以去做。”

大城市開發(fā)要有機疏散

2014年3月，城鎮(zhèn)化的頂層設計《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式公布。仇保興說，在編制規(guī)劃一、二稿時，收到很多文章建議“中國走以大城市為主的城鎮(zhèn)化”，并列舉了節(jié)約土地、大幅提高人均GDP、促進科技創(chuàng)新等優(yōu)勢，但隨后將課題做細以后，發(fā)現這個觀點是一個危險的陷阱。原因在于，超級大規(guī)模的城市有一種自動的吸收人口的機制，會引發(fā)惡性循環(huán)。

據第六次人口普查，2010年，全國流動人口2.6億，其中跨省流動人口數量為8587萬。目前，全國約有一億的人口在跨省流動。流動人口主要集中在大城市和特大城市，其中有一半以上集中在省外流動人口數量居前10位的城市，這中間又有二分之一集中在省外流動人口數量居前4位的上海、北京、深圳、東莞。

這導致的嚴重惡果中，北京、上海等大城市“非常頭疼”的交通問題就是其中之一。正是因為工作地與居住地的分離，導致了非常嚴重的中短途交通。仇保興表示，北京十多年前的規(guī)劃根本沒有考慮到工作崗位的問題。

當然，這不是中國所獨有的問題，歐盟在歷史上也曾經有過。芬蘭規(guī)劃學家沙里寧為此提出了“有機疏散理論”，英法的大倫敦、大巴黎的新城規(guī)劃，也是這一理論的實踐。這是一種疏散大城市人口比較理想的新城開發(fā)模式。

仇保興認為，“在我國，這一類大城市的疏散早該開始，但是我們不僅認識得晚，而且對新城的成長機制始終心存疑慮。”

大中小城市應協調發(fā)展

2015年政府工作報告提出，推進京津冀協同發(fā)展，推進長江經濟帶建設。長三角跟京津冀雖然是南北重要的城市群，但是相比之下，因為行政體制的差異、有效協調機制的缺乏等原因，京津冀始終落后于長三角。

比如，由于京津冀區(qū)域發(fā)展的不協調，京津獨大，它們周邊存在“環(huán)京津貧困帶”，中心城市的虹吸效應導致了產業(yè)結構惡化，地區(qū)間經濟梯度落差過大，不僅未能縮小貧富差距，反而愈加落后。

仇保興說，河北一旦發(fā)展高新技術產業(yè)，全部會被北京像吸鐵石那樣吸走，吸不走的產業(yè)就是鋼筋水泥。所以十多年來，河北發(fā)展的這些產業(yè)已經嚴重過剩，同時產生的嚴重霧霾包圍了北京。

反觀長三角、珠三角的區(qū)域協作，得益于先天優(yōu)勢，對外開放較早、行政力量干預較少，更多的是市場驅動、政府引導。

仇保興說，以上海為中心的長三角是一個大中小城市協調發(fā)展的城市群。在超大城市上海周邊有五六個像杭州這樣的城市圍繞，而且它們都有一定的競爭力跟上海進行資源爭奪。再往外，有一大批中等規(guī)模的城市，然后有幾千個小城鎮(zhèn)。而且小城鎮(zhèn)都有產業(yè)集群，即使規(guī)模小，也能夠達到城市的合理資源配置，產生較高的效率。

一直以來，作為直轄市的上海跟作為浙江省府的杭州的競爭關系很微妙。

2010年10月26日，滬杭高鐵開通運營，最快班次只需要45分鐘。滬杭的同城效應更為明顯。但并未發(fā)生所謂的杭州變成空城、鬼城的事情，這在于杭州市的準備。首先杭州打造最優(yōu)等的旅游城市，創(chuàng)造更好的居住環(huán)境吸引上海人。除此之外還有教育水平的提升，尤其是創(chuàng)業(yè)環(huán)境的優(yōu)化，為此提出“創(chuàng)業(yè)無定所計劃”，馬云就受益于這一計劃。

曾經擔任過杭州市長的仇保興說，“在這四個方面，我們跟上海有得拼了。所以上海發(fā)展了，杭州也協調了。”實際上，就滬杭協調發(fā)展的案例來看，大中小城市應該協調發(fā)展，中小城市也有存在的必要性。在城市群中間，每一個中小城市都要有一定的區(qū)位優(yōu)勢，突出自己的服務功能。

至于目前中國跟國外小城鎮(zhèn)差別巨大的原因在于，公共財力基本沒有投向小城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)本身沒有土地出讓金、沒有城市維護費、缺乏人才。

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)布以后，中國現在已經認識到小城鎮(zhèn)的重要性，只是文件并沒有解決問題。

仇保興認為，主要是不給錢，而且思路又沒有說得很清楚。關于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，首先要有城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理機構，其次要有必要的基礎設施，如污水、垃圾，給排水等。還要有綠色建筑和規(guī)范管理體系，最好能體現本地風格的建筑。最后應該按照城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模配置學校、幼兒園、醫(yī)院、文化和體育等公共服務設施。

城鎮(zhèn)化要保護文化遺產 防止出現空城

仇保興認為，中國的城鎮(zhèn)化要注意保護文化遺產和自然遺產。古村落、古建筑是不可再生的，還可以源源不斷增值，比如杭州的河坊街。

作為杭州市區(qū)惟一保持古城歷史風貌的老街，河坊街凝聚了杭州最具代表性的歷史文化、商業(yè)文化、市井文化和建筑文化。但是在20世紀90年代，國內的許多城市進入了城鎮(zhèn)化進程的高速發(fā)展時期，在杭州舊城改造時，清河坊歷史街區(qū)差一點遭遇全面拆除的厄運。當時上任才6天的市長仇保興批示，要求河坊街從改造轉向保護，拆遷指揮部的總指揮立即變?yōu)楸Ｗo指揮部總指揮。

2002年10月，河坊街開街，改建后的河坊街體現了清末民初風貌，重在突出文化價值，營造以商業(yè)、藥業(yè)、建筑等為主體的市井文化，保持其歷史的真實性、文化的延續(xù)性和風貌的整體性。它的修復和改造，再現了杭城歷史文脈，為杭城留下一份寶貴的歷史文化遺產。

此外，中國在發(fā)展城鎮(zhèn)化的過程中還得防止出現空城。如鄂爾多斯有100萬的房產資源空置。仇保興說，之所以在中國存在空城，原因之一就在于盲目的政績觀。因此要約束住這一行為，否則造成資源的極大的浪費。

今后的城鎮(zhèn)化如何發(fā)展才算是健康的城鎮(zhèn)化，仇保興說要明白三點，一是市場的手和政府的手，兩只手不能亂動，兩個手都要用到自己的刀口上;二是不能有大的決策錯誤，觸動城鎮(zhèn)化發(fā)展的底線，否則就會給下一代留下貶值的城鎮(zhèn)化空間;三是以人為本，實際上是代際的以人為本，不能老是惦記著這一代，還要講下一代。