釋放市場化發(fā)債信號(hào) 10年期新品為地方融資減壓

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    財(cái)政部21日宣布，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年在上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。此舉被視為我國推進(jìn)地方政府舉債陽光化、市場化的重要探索。

    自發(fā)自還試點(diǎn)是否意味著我國允許地方自主發(fā)債？新辦法釋放哪些市場化發(fā)債信號(hào)？“解禁”地方發(fā)債該如何更好防控風(fēng)險(xiǎn)？第一時(shí)間采訪權(quán)威專家，解讀試點(diǎn)背后的改革新意。

    自行發(fā)債的“升級(jí)版”與自主發(fā)債仍有距離

    權(quán)威財(cái)經(jīng)專家指出，此試點(diǎn)與自主發(fā)債并非一回事，實(shí)為此前推出的地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的“升級(jí)版”。

    目前，我國地方政府債券由財(cái)政部代理發(fā)行已進(jìn)入第六年，從2011年四季度起，國務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、深圳率先試點(diǎn)自行發(fā)債，并于去年新增山東、江蘇試點(diǎn)。

    在財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明看來，此次自發(fā)自還試點(diǎn)，并非完全的自主發(fā)債，實(shí)際是自行發(fā)債的升級(jí)版。不同之處在于，自行發(fā)債雖允許地方自己組織發(fā)行，但還是中央財(cái)政代為還本付息，再從地方扣除還債本息；而自發(fā)自還則強(qiáng)調(diào)地方要自行還本付息。

    中國政法大學(xué)教授李曙光認(rèn)為，自發(fā)自還試點(diǎn)的推出，走出了原先地方政府舉債、中央提供隱性擔(dān)保的框架，有助于提高地方財(cái)政自主權(quán)，推進(jìn)陽光化舉債。

    對于市場關(guān)注的“自主發(fā)債”，專家指出，理論上應(yīng)滿足“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負(fù)”的要求。目前看，自發(fā)自還試點(diǎn)地區(qū)在發(fā)債額度、期限等方面都受到嚴(yán)格限制。

    此次納入試點(diǎn)的上海財(cái)政局相關(guān)人士也表示，自發(fā)自還離自主發(fā)債還有距離。自主發(fā)債需要具體一系列前提，包括地方債務(wù)公開，取消地方融資平臺(tái)，地方政府負(fù)債全部納入預(yù)算，并報(bào)人大批準(zhǔn)。目前各地方融資平臺(tái)還沒有納入財(cái)政預(yù)算。

    釋放市場化發(fā)債信號(hào) 10年期新品為地方融資減壓

    專家指出，此次出臺(tái)的自發(fā)自還試點(diǎn)辦法，更是釋放出市場化發(fā)債的積極信號(hào)，加快地方政府舉債的陽光化進(jìn)程。

    去年納入自行發(fā)債試點(diǎn)的山東省，此次也出現(xiàn)在自發(fā)自還試點(diǎn)省份中。此次試點(diǎn)辦法強(qiáng)調(diào)按“市場化原則”發(fā)行政府債券，并提出要開展債券信用評級(jí)，讓山東省財(cái)政廳辦公室主任高劍鋒眼前一亮。

    “去年山東省首次自行組織發(fā)債，沒想到市場反應(yīng)非常好，認(rèn)購高且發(fā)行利率低，顯示了市場對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)可。”高劍鋒認(rèn)為，自發(fā)自還試點(diǎn)將更強(qiáng)調(diào)市場的作用，利率市場決定，信用市場評級(jí)，發(fā)債市場監(jiān)管，更有利于規(guī)范和約束地方政府舉債行為。

    中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華認(rèn)為，今年以來房地產(chǎn)市場的不景氣加劇地方財(cái)政和融資壓力，此次試點(diǎn)推出有利于推進(jìn)地方債券的長期化，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前畸形的土地財(cái)政，降低地方融資成本。

    國泰君安首席債券研究員徐寒飛注意到此次試點(diǎn)新增10年期債券產(chǎn)品。他認(rèn)為，當(dāng)前，地方債一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)來源就是再融資壓力。過去政府債期限較短，不到7年，地方債務(wù)不斷滾動(dòng)，借新還舊，利息越滾越大，融資成本高壓力大，延長舉債期限可替代一部分城投債，有利于降低地方融資成本，緩解再融資壓力。

    防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 多道防火墻規(guī)范地方舉債

    市場化舉債，意味著不被市場認(rèn)可的地方，有可能背上更高的融資成本。如果地方政府沒有能力償債怎么辦？面對地方舉債熱情，如何防止地方通過收費(fèi)、轉(zhuǎn)移公共服務(wù)資金等途徑，把還債壓力轉(zhuǎn)移給老百姓？

    “要理順中央和地方政府的權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系，對發(fā)行主體也就是地方政府的行政長官要有問責(zé)制，避免‘擊鼓傳花’、前任借錢后人賴賬等惡性循環(huán)，對發(fā)債規(guī)模、用途、期限、程序、償還資金來源、發(fā)債項(xiàng)目本身等都要有監(jiān)督措施，否則后患無窮。”李曙光說。

    白景明認(rèn)為，在推進(jìn)自發(fā)自還試點(diǎn)的同時(shí)，此次中央更完善了對地方債務(wù)的管理體制。如對地方發(fā)債的規(guī)模、期限、發(fā)行方式、定價(jià)、信用評級(jí)、信息披露、兌付等有一整套清楚的規(guī)定，是對地方發(fā)債的全面規(guī)范。

    此外，在此前自行發(fā)債試點(diǎn)要求地方披露債券、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行信息基礎(chǔ)上，此次試點(diǎn)更強(qiáng)調(diào)地方要披露債務(wù)情況。徐寒飛表示，只有對地方財(cái)政數(shù)據(jù)、負(fù)債狀況、現(xiàn)金流、地方信用等信息陽光化、透明化，市場對地方債的認(rèn)可接受程度才會(huì)提高。

    而此次試點(diǎn)推出的信用評級(jí)制度，也被視為防范風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。不過，對于這一新機(jī)制，專家指出，誰來擔(dān)任評級(jí)機(jī)構(gòu)，如何開展客觀公正的評估，對于這些市場關(guān)注的問題，還需要辦法進(jìn)一步細(xì)化。