463號文出臺后對施工企業(yè)的影響何其大

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463號文出臺后，我們有哪些應(yīng)對策略呢？從宏觀上看，施工企業(yè)管理者現(xiàn)在應(yīng)該抱團合作，行業(yè)團體尤其是施工行業(yè)團體應(yīng)該為會員多說點話。從微觀上看，如果繼續(xù)做BT，關(guān)鍵在于做好五個“選擇”，即選擇業(yè)主、選擇項目、選擇模式、選擇合作伙伴、選擇咨詢。   

BT模式的發(fā)展趨勢

不同國家在不同經(jīng)濟發(fā)展階段中會有不同的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要模式。過去十幾年，因為經(jīng)濟的發(fā)展和生活水平的提高都迫切需要建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施，而政府一下子又拿不出這么多錢，所以我國基礎(chǔ)設(shè)施投資模式除了傳統(tǒng)的承發(fā)包，主要是BT，但是中國BT項目的融資成本太高，效率不高，這對政府和公眾都是不可持續(xù)的。過去BT項目主要還是依賴房地產(chǎn)的高速發(fā)展所帶來的高額土地出讓金和稅收。但從長遠而言，房地產(chǎn)業(yè)的暴利時代會過去，政府的土地財政高收入時代也會過去。如果中央的財政分配不改革，地方政府沒錢回購，再做BT是有危險的。所以，下一步不一定還要以BT為主要模式。

基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，原先都是政府出錢，企業(yè)去建，這就是傳統(tǒng)的承發(fā)包模式。后來，慢慢變成了企業(yè)出錢，企業(yè)去建，這種模式稱作特許經(jīng)營或法人招標(biāo)，屬于市場化甚至民營化或私營化。根據(jù)企業(yè)參與和市場化程度，特許經(jīng)營又有不同的形式。這種模式，國外常用的詞叫PSP(Private Sector Participation，就是民營部門參與)。但我們中國有點特殊，因為我們還有央企和國企，他們也都是法人，因此，這里的“民營或私營”與國外說的不一樣，在中國稱作“企業(yè)化”或“市場化”比較準確。在PSP中，有一種模式是20世紀90年代定名為PPP(Public-Private Partnership，公私合作或政企合作)的模式。PPP的含義比較廣，包括政府和企業(yè)合作提供本該由政府出錢的公共或準公共產(chǎn)品或服務(wù)如基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的各種形式。

在歐洲，民營化主要有三種模式，分別為形式化、功能性和實質(zhì)性民營化。如圖1所示，由上往下，企業(yè)參與的程度越來越高。在學(xué)術(shù)界，原來只把政府在項目公司中占有股份的部分當(dāng)成是PPP模式，可能有DBFO、BOT、BOOT等，可能是功能性或?qū)嵸|(zhì)性的民營化。因為這些模式的應(yīng)用都需要政府授權(quán)，所以我們國家的法規(guī)政策中常用的詞多是“特許經(jīng)營”或“法人招標(biāo)”?，F(xiàn)在，PPP的概念在向更廣義化發(fā)展，只要是政府和企業(yè)一起合作建設(shè)公共或準公共產(chǎn)品，不管政府有沒有出錢出股份，都可以認為是PPP。這就是狹義PPP到廣義PPP的發(fā)展，因此，從廣義PPP而言，PPP也可以包括BT模式。因為不同的經(jīng)濟發(fā)展階段會有不同的最需要、最適合的方式，所以會出現(xiàn)這么多的形式。作為企業(yè)，需要了解這些模式的發(fā)展過程。

一般而言，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)下面主要有兩條路徑，如圖2所示。一條路徑是功能性民營化(如圖2的縱坐標(biāo)所示)。一開始，政府出錢，施工單位干活，干完活拿錢，這就是計件或分包或承包。再上一個臺階，就是EPC總承包。這里反映了央企、國企等大企業(yè)業(yè)務(wù)模式的發(fā)展路徑，可以說我國的大企業(yè)都已經(jīng)到了這一步。再上一步就是預(yù)融資，實際上就是BT。中國從這個方面而言，已經(jīng)發(fā)展到了第三步。再下來，按照狹義的說法，就是PPP。完全放手讓企業(yè)去做公共產(chǎn)品會有問題，因為企業(yè)肯定唯利是圖，不太會考慮社會責(zé)任。但是如果完全由政府來做也有問題，歷史已經(jīng)證明，效率較低。所以，政府和企業(yè)合作，采用PPP模式，發(fā)揮各自優(yōu)勢，效率應(yīng)該是最高的。

圖1 民營化的模式

圖2 PPP發(fā)展路徑

另一條路徑就是更實質(zhì)性的企業(yè)化，慢慢地發(fā)展下去，可能就是完全私有化(如圖2的橫坐標(biāo)所示)。但是在中國，除非政治體制有改革才有可能。我們現(xiàn)在應(yīng)該慢慢往這個方面發(fā)展，目前達到了第2步、第3步。像央企或國企，雖說是國家的，但是它已經(jīng)是按照法人企業(yè)的方式去運營，跟私營企業(yè)是一樣的，只不過它后面有政府的支持、有一定的壟斷。

弄清這兩條發(fā)展路徑之后，我們施工企業(yè)管理者要從長遠考慮，要想想自己的企業(yè)現(xiàn)在處在什么階段，其它的企業(yè)到了哪個階段，自己的企業(yè)要不要、有沒有能力往這方面發(fā)展。這是企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略問題。

463號文對BT項目的影響

四部委會聯(lián)合出臺463號文有一個特殊的背景，那就是在年底地方政府做計劃、做預(yù)算，年初開“兩會”的時候。這個文件主要是規(guī)范地方政府而不是企業(yè)的，至少是要先把地方政府管住。如果這個文件不及時出臺，地方政府可能就會上很多項目。所以，463號文出臺的政治考量大于經(jīng)濟考量。

那我們該怎么辦？核心就是兩個“等”。一個就是文件里的“等”。463號文提出“對符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設(shè)并由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據(jù)項目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實分年資金償還計劃”。從這里的“等”去琢磨，這里是模糊地帶。法律沒有說不可以的，我們都可以去做，關(guān)鍵看你把握得準不準、膽子大不大；另外一個就是等待的“等”?，F(xiàn)在，可以跟蹤的項目可以接著跟蹤，在談的項目可以接著談，但先別簽約，等等看，等新政府上臺后出臺新的政策或?qū)嵤┘殑t。

另外要考慮的是，這個463號文將來會執(zhí)行到什么程度。如果政府嚴格執(zhí)行，那么以后BT項目會少很多，但還是要區(qū)別對待。非規(guī)范性的、程序等各方面都不合規(guī)的BT項目短期內(nèi)肯定會減少，因為風(fēng)險很大。但是從長遠來看，如果463號文嚴格執(zhí)行，BT項目會更規(guī)范化，政府回購項目的風(fēng)險會減小。當(dāng)然，競爭會比較激烈、對投資人的要求也會更高。

結(jié)合前面的兩種發(fā)展路徑，從更長遠來看，以后BT項目應(yīng)該還是會逐步越少的，會過度到更長期的PPP項目。這印證了2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提到的“轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位”，“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則。當(dāng)然這是更長遠的事情。

新政下的應(yīng)對與轉(zhuǎn)變

463號文出臺后，我們有哪些應(yīng)對策略呢？從宏觀上看，一方面我們的企業(yè)管理者現(xiàn)在應(yīng)該抱團合作，另一方面行業(yè)團體，尤其是施工行業(yè)團體應(yīng)該為會員多說點話。從微觀上看，如果繼續(xù)做BT，關(guān)鍵在于做好五個“選擇”，即選擇業(yè)主、選擇項目、選擇模式、選擇合作伙伴、選擇咨詢。為此，有些觀念和做法都要改變。

選擇業(yè)主。一方面我們要選擇財政收入高的、信用好的、契約精神強的地方政府，如長三角地區(qū)的BT項目可以做。另一方面我們除了要關(guān)注政府外，還要關(guān)注城投公司，關(guān)注和評估城投公司的資產(chǎn)負債率和信用等等。

過去我們做BT項目的時候，特別關(guān)注地方政府的財政收入和政府的信用，因為我們企業(yè)的簽約對象就是政府，即使業(yè)主是城投公司，實際上也有政府授權(quán)和隱性支持。但是將來按照463號文來做BT的時候，我們就不能只關(guān)注政府了。如果政府不能給城投公司出擔(dān)保，城投公司也就是一個純企業(yè)，業(yè)主就不是政府了。

選擇項目。萬一地方政府或城投公司不能回購，過去可以給一塊地，現(xiàn)在按463號文規(guī)定不可以給地了。因此，為了防范地方政府或城投公司不能回購的風(fēng)險，就要特別關(guān)注項目本身是否有收益，能不能經(jīng)營，是否轉(zhuǎn)成BOT。這樣至少還能有錢回來，只是時間長點。還要想好退出機制。能不能把這個BT協(xié)議轉(zhuǎn)讓給別人？能不能部分退出或完全退出？虧一點就虧一點，斷臂求生，總比全虧了好。

這里要樹立一種觀念，就是“事前、事中比事后更重要”。在事前，作為領(lǐng)導(dǎo)要要求項目管理團隊人員不僅要了解政府，還要了解業(yè)主。如果業(yè)主不是政府而是如城投公司這樣的企業(yè)，對它的資產(chǎn)負債率和信用就要盡職調(diào)研、評估、策劃、談判，要帶優(yōu)勢互補的合作伙伴抱團去跟業(yè)主、跟銀行談判。當(dāng)然，合作伙伴之間也應(yīng)就合作方式、責(zé)權(quán)利分配等進行談判，甚至要提前考慮退出機制。項目本身的合同結(jié)構(gòu)、股東結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)的設(shè)計就顯得尤其重要，對參與投資的施工企業(yè)的要求會更高。

除了要考慮政府資金和政府擔(dān)保，還要考慮各種融資渠道。如果銀行不能貸款，就要考慮其他融資渠道、融資產(chǎn)品。經(jīng)濟要發(fā)展，生活水平要提高，一定會要基礎(chǔ)設(shè)施，要相信肯定是有路能走得通的，關(guān)鍵是誰能想出新的辦法、新的模式來。所以施工企業(yè)特別是大企業(yè)要創(chuàng)新、要轉(zhuǎn)型升級。

過去，我們做勞務(wù)、做分包、做總包、做EPC、再做投資、做全產(chǎn)業(yè)鏈，就像房地產(chǎn)開發(fā)商一樣，靠的是資本運作和集成管理。我們施工企業(yè)做這些更有條件。我們一方面堅持施工的主業(yè)，同時向前延伸，做投資、做策劃，還有向后延伸，就是做運營。也就是說，對有實力的施工企業(yè)而言，做全產(chǎn)業(yè)鏈的BOT和PPP并不是不好的，這是大施工企業(yè)發(fā)展的必然。有人很形象地說，做施工相當(dāng)于收人頭費，規(guī)模越大賺得越多；做BT相當(dāng)于做批發(fā)，一個項目拿到了，所有相關(guān)業(yè)務(wù)也拿到了；BOT/PPP就相當(dāng)于零售，只要有一個好產(chǎn)品（項目），每年都能賣，不是一年一下子賺很多錢，但每年都有錢進賬。

現(xiàn)在央企工程公司一直在嘗試和推進一種模式，就是城市綜合開發(fā)。在城鎮(zhèn)化背景下，政府沒有錢，弄一大片地，交給企業(yè)去綜合開發(fā)。企業(yè)出錢，搞基礎(chǔ)設(shè)施，搞房地產(chǎn)，搞廠房，搞城鎮(zhèn)化等所有的整體綜合開發(fā)，個別項目上賠錢，但總體上掙錢，而且是長期的業(yè)務(wù)。這就是大企業(yè)需要考慮的事，其實很多房地產(chǎn)開發(fā)商已經(jīng)在做這種事了，有實力的大施工企業(yè)要跟上。

選擇模式。政府和企業(yè)一起合作，可以嘗試各種模式。并不是說哪種模式一定好、哪種模式一定不好，只是說在不同的階段有不同的模式。這些模式，從本質(zhì)上就是企業(yè)和政府的參與程度和風(fēng)險分擔(dān)多少的問題（如圖3所示）。在20世紀90年代以前，基本上是政府出資，而現(xiàn)在則很多是企業(yè)出資。只要相關(guān)方能談成合作，找到一個合作點就可以了，不要太在意這種模式叫什么。實在叫不出來，就叫PPP，肯定沒有錯。

例如，把這種政企合作的思想應(yīng)用到公租房，就可以演變出很多模式來（如圖4所示）。第一個項目是傳統(tǒng)的模式：政府出錢，企業(yè)去做設(shè)計和施工；第二個項目模式：政府是股東，企業(yè)也是股東；第三個項目模式：政府墊資。過去我們講墊資都是施工企業(yè)給業(yè)主墊資。這里是業(yè)主(政府)給企業(yè)墊資：政府先給企業(yè)一筆錢，企業(yè)去設(shè)計、去施工；第四種模式是完全由企業(yè)投資，從出錢到設(shè)計、施工都是企業(yè)做，政府只負責(zé)規(guī)劃。后3種模式就是PPP模式。只要談得成，圖3中的任何一個模式都可以實施。

因此，作為企業(yè)管理者就要想清楚：自己對市場的判斷是什么？對政策走向的判斷是什么？自己的優(yōu)勢在哪里？政府和市場的需求是什么？應(yīng)該設(shè)計出一種什么模式？重點的合作伙伴是誰？合同應(yīng)該怎么簽？需要什么擔(dān)保和保險？等等。投融資不僅僅是學(xué)術(shù)問題，更是法規(guī)、政策、合同的問題，所以思路要變，要創(chuàng)新。其實，BT模式就是基于對中國國情和政治體制的深刻理解而實施的。在世紀之交期間我們創(chuàng)新性地應(yīng)用了BT，出現(xiàn)了第一輪BT高潮。此后，出現(xiàn)了基于城投債的第二輪BT高潮。應(yīng)該說至今為止做BT的企業(yè)多數(shù)都發(fā)財了，這就是創(chuàng)新的力量。

圖3 各種模式的政企參與程度和風(fēng)險分擔(dān)

圖4 公租房的各種投融資模式

選擇合作伙伴。就是抱團，不要光有以前那種一家單干的想法，一定要找優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合的股東一起去做BT。當(dāng)然，我們作為主力的一定要控股，但根據(jù)政府、項目、合作伙伴和自身條件等具體情況，還會有絕對控股和相對控股的不同選擇。

選擇咨詢。不懂的不要自己瞎來，至少頭幾個項目不要自己憑感覺做，應(yīng)找咨詢，特別是融資顧問和法律顧問。前面說過，事前重于事后，特別是作為新興模式的BT和PPP。我國目前沒有國家層面的法律，很多政策規(guī)章還有沖突的地方，各地政府做法也不同。項目不出問題，大家都高興；但一旦出問題，合同就顯得非常重要了。尤其是在463號文嚴格執(zhí)行下一定要在合同中考慮好退出機制。

463號文后的長遠展望

從長遠來看，將來基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式還會往PPP方向發(fā)展。投資者收益來源主要有兩種：一是政府支付，也叫預(yù)算支付。二是用戶支付，誰用設(shè)施/服務(wù)誰交錢，比如高速公路。在我國取消養(yǎng)路費，改收汽油消費稅后，誰在公路上跑得多，誰交的稅就多。這并不是簡單的用戶交費問題，還涉及公平和保障問題。有些不能讓用戶交費，有些即使交費也有是否支付得起的問題，但投資者不是慈善家，因此交費有個“度”的問題，要根據(jù)項目的屬性區(qū)別對待。有時是預(yù)算支付和用戶支付結(jié)合，或基于項目收費但政府也得補貼。

這里還有一個項目融資的概念，即基于項目收益、項目資產(chǎn)和合同權(quán)益的融資。這種項目融資和結(jié)構(gòu)化融資以后會越來越多，這是一個大的趨勢。雖然在中國目前的金融體系下，項目融資很難做成，但2005年起還是有做成的，即使做不成項目融資，但其思想對企業(yè)還是很有借鑒意義的，其中重要一點就是分割風(fēng)險。投資者以項目公司的名義去銀行貸款，如果不是絕對控股，可能做到表外融資（不必合并財務(wù)報表），放貸方對項目公司股東的母公司的追索是有限的。通過合同結(jié)構(gòu)的設(shè)計和合同條款的簽訂，就可以在項目相關(guān)方包括政府、銀行、投資者母公司、項目公司、分包商等之間分擔(dān)風(fēng)險，實現(xiàn)有限追索融資。

再回到之前提到的公租房，根據(jù)我們對國內(nèi)各地公租房一些典型做法的調(diào)研，PPP的應(yīng)用也越來越多，主要有4種模式，如BT+RCP(建造-移交+資源補償)、BLT(建造-租賃-移交)、BOO(建造-擁有-運營)、TLT(移交-租賃-移交)。每一種模式都有不同的優(yōu)缺點，也有不同的應(yīng)用范圍，如BT+RCP適用于普通商品房中配建項目，BLT適用于與城中村改造相結(jié)合的項目，BOO適用于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的項目，TLT適用于已建成項目的再融資。

總之，我們一定要理解有關(guān)概念和政策，有創(chuàng)造性的思維，和相關(guān)方談不同的做法，事前重于事后，只要談成了，就可以做，而且容易做成功。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第4期/作者/王守清）