行業(yè)行政管理尚存哪些問題

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宏觀政策方面存在的主要問題

政府職能改革滯后與市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的矛盾突出。黨的十七大提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。同時要求要加快推進政企分開、正資分開、正事分開、政府與中介組織分開，規(guī)范政府行為，加強行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)。五年過去了，實踐中政府對企業(yè)的管理內(nèi)容不但沒有減少，反而越來越具體，政府直接管理的內(nèi)容滲透到工程建設(shè)領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)，企業(yè)的市場行為越來越少，這不但與市場經(jīng)濟體系建設(shè)的方向相悖，也為腐敗提供了體制環(huán)境，為政府的執(zhí)政能力造成巨大壓力。

企業(yè)經(jīng)營市場化與經(jīng)營資源配置行政化的矛盾嚴(yán)重制約企業(yè)的發(fā)展。改革開放以來，施工企業(yè)是最早進入市場經(jīng)營的。企業(yè)的經(jīng)營原則是效益最大化，要做到這一點就要根據(jù)市場的需求有效配置資源。三十年來，施工企業(yè)的資源配置權(quán)一直控制在政府的手里（如經(jīng)營要素的配置），造成經(jīng)營和資源配置脫節(jié)，市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用也就失去意義，也難以實現(xiàn)經(jīng)營效益的最大化，企業(yè)就失去了發(fā)展的基礎(chǔ)。

行業(yè)產(chǎn)能供、需之間的矛盾是市場惡性競爭的根源。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)能的供需關(guān)系是由市場來調(diào)節(jié)的。但在我國工程建設(shè)領(lǐng)域，市場主體的準(zhǔn)入是由政府決定的。由于政府利用行政的手段去決定市場的供需關(guān)系，不能滿足市場瞬息萬變的要求，扼殺了市場優(yōu)勝劣汰的功能，致使我國施工企業(yè)大而不強，多而不精，好的不強，劣的不死，整個行業(yè)產(chǎn)能不能隨著市場的變化而調(diào)節(jié)，造成產(chǎn)能嚴(yán)重體制性過剩，在沒有有效管理機制的保障的情況下，市場惡性競爭，市場各參與主體方的利益無法保證，質(zhì)量安全事故頻發(fā)，給國家和人民的生命財產(chǎn)造成巨大損失。

市場經(jīng)濟體系建設(shè)與社會信用建設(shè)缺失之間的矛盾是市場秩序混亂的主要原因。在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)間沒有競爭關(guān)系，政府對生產(chǎn)部門的管理主要依賴行政手段。沒有競爭就沒有市場,也就不存在市場管理的概念。所以，政府缺乏對市場管理的經(jīng)驗。改革開放以來，我國實行了市場經(jīng)濟體制，工程建設(shè)行業(yè)的經(jīng)營也進入了市場，市場的參與主體、市場主體的經(jīng)營模式、千姿百態(tài)的市場行為、市場的運行規(guī)則等，都是計劃經(jīng)濟體制下前所未有的，政府繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟的管理理念和手段已不能滿足市場正常運行的需要。市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，社會信用體系是市場經(jīng)濟秩序的主要管理手段。由于政府只注重信用能力的控制，不注重信用意愿評價體系的建設(shè)，造成市場信用缺失，致使市場參與主體失信成本低，守信成本高。目前工程建設(shè)市場的混亂局面，主要是信用建設(shè)缺失所致，也是政府不愿退出市場、行政手段管理市場的必然結(jié)果。

生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的矛盾阻礙企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。目前施工企業(yè)公有制、私有制和部分公有制基礎(chǔ)上的生產(chǎn)關(guān)系并存。不同的生產(chǎn)資料所有制形式的生產(chǎn)關(guān)系應(yīng)該采取不同的管理方式，并設(shè)置適合我國生產(chǎn)力發(fā)展水平和文化的生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系動態(tài)調(diào)節(jié)機制，以使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，并促進生產(chǎn)力的發(fā)展。目前施工企業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的主要內(nèi)容都由政府控制，生產(chǎn)關(guān)系不能得到市場、行業(yè)組織的及時調(diào)節(jié)，嚴(yán)重的阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的前提是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，對于施工企業(yè)而言，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的前提是調(diào)整業(yè)務(wù)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，目前政府對施工企業(yè)的資質(zhì)管理模式，嚴(yán)重的阻礙了施工企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

工程項目建設(shè)管理模式與工程建設(shè)行業(yè)生產(chǎn)力水平之間的矛盾亟需解決。建筑法和招標(biāo)投標(biāo)法對工程建設(shè)各個環(huán)節(jié)可以分別招投標(biāo)的規(guī)定，在改革開放初期是比較適宜的。但隨著我國工程建設(shè)管理、建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)水平的快速提高和工程建設(shè)市場體系的不斷完善，分別招標(biāo)的方法已經(jīng)與國民經(jīng)濟發(fā)展對工程建設(shè)管理模式和水平的要求不相適應(yīng)。由此而產(chǎn)生的管理成本高、責(zé)任主體不明確、建設(shè)方腐敗等問題層出不窮，從而使經(jīng)濟問題、社會問題和政治問題交織一起，這不但為工程建設(shè)的安全量埋下了隱患，也破壞了工程建設(shè)行業(yè)的社會形象。

BT建設(shè)承包模式?jīng)]有法律保障，施工企業(yè)承擔(dān)了政府巨大的隱性債務(wù)。BT承包方式是國際上工程建設(shè)通用的、已很成熟的模式，已被工程建設(shè)行業(yè)普遍認(rèn)可，近年來在我國政府投資的建設(shè)項目中也開始使用。但由于沒有相關(guān)的法律法規(guī)保障，拖欠工程款的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是金融危機以來,在國家金融政策調(diào)整和房地產(chǎn)行業(yè)被抑制的影響下，政府已無力償還BT項目投資，投資債務(wù)轉(zhuǎn)嫁到了投資公司和施工企業(yè)，致使施工企業(yè)的經(jīng)營雪上加霜，步履艱難。

政府項目代建模式、代建費不統(tǒng)一、代建公司行為不規(guī)范。政府投資項目實行代建制是投資改革決定中提出的，實施以來取得了建好的成效。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)代建公司性質(zhì)多樣，有的根本不具備代建資格，代建行為不規(guī)范，致使代建過程中以逐利為目的，在建設(shè)方和承包商之間索取不正當(dāng)收益。代建費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)地區(qū)和地區(qū)之間有的相差十幾倍，有的因代建費過低致使代建公司無積極性。目前，代建模式幾乎處于停滯狀態(tài)。

工程總承包模式存在的主要問題

法律法規(guī)體系不完善、不健全，影響了工程總承包的規(guī)范化開展。在工程總承包和項目管理工作中，首先是立法在引導(dǎo)市場進步上存在著一定的缺陷，雖然《建筑法》規(guī)定“提倡對建筑工程實行工程總承包”，但是由于其強制性不夠、可操作性不強而難以實施。建設(shè)部出臺的《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》和《建設(shè)工程項目管理試行辦法》，雖然對推進工程總承包和項目管理具有一定的促進作用，但仍然存在法律效力和實際推進力度不夠的問題。另外，現(xiàn)行工程招投標(biāo)辦法中，大都是對設(shè)計、施工、監(jiān)理等分別進行招投標(biāo)，沒有專門對工程總承包招投標(biāo)的規(guī)定。所以客觀上使得這一國際通行且最具競爭力的工程實施組織方式，由于法律法規(guī)和相關(guān)配套政策的不完善或缺失，而難以在我國有效推行。

業(yè)主認(rèn)可程度低，市場發(fā)育不完善。由于法律法規(guī)不完善，再加上業(yè)主對工程總承包和工程項目管理服務(wù)的認(rèn)識不夠或受其他因素的影響，仍然習(xí)慣于設(shè)計、施工分別招標(biāo)，導(dǎo)致工程總承包和工程項目管理服務(wù)的市場發(fā)育不完善。另外，以政府投資或國有投資為主的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目沒有發(fā)揮應(yīng)有的示范表率作用，個別項目業(yè)主甚至受利益驅(qū)動還熱衷于將工程肢解發(fā)包，使得以工程總承包和工程項目管理服務(wù)方式實施的工程項目很少。

不少企業(yè)缺乏工程總承包和工程項目管理服務(wù)的能力。由于我國一直推行將設(shè)計、施工分開的兩階段工程項目建設(shè)模式，再加上法律法規(guī)不完善、市場需求嚴(yán)重不足，使得不少企業(yè)在組織機構(gòu)設(shè)置、管理體系特別是項目管理體系建設(shè)、人才隊伍培養(yǎng)等方面，缺乏工程總承包和工程項目管理服務(wù)的綜合能力。即便是2007年建設(shè)部出臺了新的工程總承包特級資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，很對企業(yè)通過努力也取得了工程總承包特級資質(zhì)，但由于沒有多年的培育和積累，不少企業(yè)仍然缺乏工程總承包和工程項目管理服務(wù)的能力。

安全質(zhì)量管理存在的主要問題

工程規(guī)劃、立項、設(shè)計階段的調(diào)查研究不足，勘測、設(shè)計工期短，深度不夠，使預(yù)算費用中施工安全風(fēng)險考慮不足。還有個別工程（如隧道），為降低工程造價，不是根據(jù)勘測資料合理確定安全風(fēng)險等級，而是人為降低，使得施工階段安全投入不足，增大安全隱患。

工程建設(shè)有合理工期，但是實際中工期因“獻禮工程、追求政績”而關(guān)門倒排，施工生產(chǎn)資源不能有效配置、合理組織，增加了建設(shè)成本，施工單位承擔(dān)了很多安全質(zhì)量風(fēng)險。

行業(yè)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)劃滯后，且不統(tǒng)一。例如：全國地鐵基建標(biāo)準(zhǔn)存在多種形式，致使大型設(shè)備、及后期運行維護不能統(tǒng)一通用，浪費嚴(yán)重；龐大的基建市場，不能有效提高國家工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)備的引進、消化、創(chuàng)新水平，包括大型基建施工配套技術(shù)，從而不能為施工安全提供本質(zhì)的安全保障措施。

個人執(zhí)業(yè)資格制度建設(shè)存在的問題

我國建筑業(yè)已先后出臺了監(jiān)理工程師、注冊建筑師、注冊結(jié)構(gòu)工程師、建造師等個人執(zhí)業(yè)資格制度，但由于個人執(zhí)業(yè)資格制度建設(shè)時間較短，目前仍存在以下問題。

體系框架不科學(xué)。由于歷史原因，我國工程建設(shè)領(lǐng)域在建立執(zhí)業(yè)資格制度初期，由于缺乏對執(zhí)業(yè)資格制度專業(yè)設(shè)置總體框架的研究論證，使得執(zhí)業(yè)資格框架體系不夠科學(xué)。首先，部分執(zhí)業(yè)資格的執(zhí)業(yè)范圍存在交叉，如監(jiān)理工程師與注冊建筑師、注冊結(jié)構(gòu)工程師、造價工程師及建造師，由于分別參照了美國、英國、德國和日本等不同國家的專業(yè)設(shè)置和管理模式，使得它們的執(zhí)業(yè)范圍存在交叉。其次，業(yè)務(wù)范圍相近的執(zhí)業(yè)資格的子專業(yè)劃分不一致。國際上通?？捎梢粋€執(zhí)業(yè)資格獨立完成的工作，在我國則按工程建設(shè)階段劃分成了若干個執(zhí)業(yè)資格，如國際上通行的咨詢工程師，我國按工程建設(shè)階段劃分為投資咨詢工程師、造價工程師、監(jiān)理工程師等，導(dǎo)致我國工程建設(shè)領(lǐng)域某些執(zhí)業(yè)資格在專業(yè)名稱、執(zhí)業(yè)范圍上與國際通行做法缺乏可比性，不利于國際互認(rèn)。再者，部分執(zhí)業(yè)資格的分級標(biāo)準(zhǔn)不完全符合我國國情，我國的執(zhí)業(yè)資格制度除注冊建筑師、注冊結(jié)構(gòu)工程師和建造師考慮到國內(nèi)專業(yè)技術(shù)人員隊伍素質(zhì)狀況不同而分為一級和二級外，其余各專業(yè)均不分級，導(dǎo)致這些專業(yè)都堅持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。由于我國專業(yè)技術(shù)人員地區(qū)分布不均衡，使得部分省市特別是西部地區(qū)取得執(zhí)業(yè)資格人數(shù)極少，如青海、甘肅，除省會城市外，地級以下城市幾乎沒有注冊執(zhí)業(yè)人員，注冊制度難以實施。

法律法規(guī)不健全。對涉及公眾利益和生命財產(chǎn)安全、對社會和經(jīng)濟發(fā)展影響較大的執(zhí)業(yè)資格，多數(shù)發(fā)達國家和地區(qū)都是通過立法進行管理的。我國也頒布實施了《注冊會計師法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《律師法》、《教師法》等有關(guān)個人執(zhí)業(yè)的法律，對規(guī)范個人執(zhí)業(yè)行為提供了法律保障。建筑業(yè)執(zhí)業(yè)資格中，除《注冊建筑師條例》以國務(wù)院法規(guī)形式頒布外，其他執(zhí)業(yè)資格一般由原建設(shè)部、人事部發(fā)布，法律效力低，難以滿足規(guī)范執(zhí)業(yè)行為的要求。

關(guān)于企業(yè)“走出去”存在的問題

企業(yè)“走出去”面臨著更加復(fù)雜的競爭環(huán)境，對我國企業(yè)和政府均提出了更高的要求。與這種更高的要求相比，在企業(yè)“走出去”方面，還存在以下三方面的問題。

施工企業(yè)的國際競爭力不強。一是設(shè)計能力、融資能力不高，運作和實施工程總承包、項目管理及帶資承包項目的能力不強，業(yè)務(wù)范圍主要集中在工程承包、勞務(wù)輸出等低端市場，國際業(yè)務(wù)比重偏低；二是行業(yè)商務(wù)人才匱乏，國際化經(jīng)驗不足，國際風(fēng)險防范能力不強；三是管理國際化、勞務(wù)本土化水平還有待提高，全球配置資源的能力不強，企業(yè)品牌知名度和美譽度有待提高。

支持企業(yè)“走出去”的國內(nèi)環(huán)境需進一步改善。一是與《對外承包工程條例》配套的有關(guān)稅收、信貸、保險、擔(dān)保等扶持政策需要補充、完善；二是中國工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)“走出去”步伐滯后、國際化程度不高，已經(jīng)成為制約中國工程建設(shè)行業(yè)“走出去”的瓶頸；三是缺少鼓勵國內(nèi)企業(yè)合作的機制，面對國際市場上惡性競爭的能力不強。

對國際建設(shè)市場復(fù)雜性的認(rèn)識有待進一步提高。目前，國際政治經(jīng)濟環(huán)境更加復(fù)雜，企業(yè)“走出去”面臨的風(fēng)險更大，主要體現(xiàn)以下三個方面：一是貿(mào)易保護主義抬頭。許多發(fā)達國家針對我國設(shè)置諸多貿(mào)易、投資和技術(shù)壁壘。發(fā)展中國家注重資源把控，從政策、稅收、就業(yè)、生態(tài)環(huán)保等方面對我國企業(yè)投資提出更加嚴(yán)格的要求，一些發(fā)達國家還以“中國威脅論”等進行挑撥離間，增加我們開拓國際市場的難度。二是復(fù)雜的國際政治和經(jīng)濟形勢導(dǎo)致國別風(fēng)險加大，一些國家和地區(qū)治安較差，甚至出現(xiàn)武裝沖突，中資企業(yè)人員在境外遭綁架和恐怖襲擊等安全隱患增加。一些國家政權(quán)的更迭往往造成經(jīng)濟發(fā)展方向的調(diào)整和利益的再分配，也會改變現(xiàn)有的經(jīng)濟政策，可能引發(fā)政治風(fēng)險。如2011年以來，北非、中東的一些國家相繼出現(xiàn)了一系列動亂，進入敏感的政治動蕩期，給我國工程承包企業(yè)造成了巨大的負(fù)面影響。三是經(jīng)濟環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性增加。金融危機后，國際資本市場更加復(fù)雜多變，加上主要國際貨幣匯率大幅震蕩，導(dǎo)致匯率風(fēng)險成倍增加。經(jīng)濟刺激計劃所引發(fā)的貨幣超發(fā)和全球經(jīng)濟復(fù)蘇的不確定性增強了通脹預(yù)期和市場利率，增加了企業(yè)融資成本。近年來，我國企業(yè)“走出去”后遇到挫折和困難，甚至遭受巨大損失，很多囿于缺乏對國際復(fù)雜性的認(rèn)識不足。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第2期     作者：中施企協(xié)）