徐根興：新型城鎮(zhèn)化應堅守規(guī)律、規(guī)劃、規(guī)則

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徐根興，上海行政學院經(jīng)濟學教研部教授

當前，我國經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式處于膠著狀態(tài)，各方都在尋找突破點或創(chuàng)新點。由此，城鎮(zhèn)化引起了政府和學界的特別關(guān)注，對于什么是“新型城鎮(zhèn)化”也有了不同的解讀。我認為，假如前30年的城鎮(zhèn)化處于自發(fā)階段，規(guī)律在探索，規(guī)劃缺經(jīng)驗，規(guī)則不完善，那么，未來的新型城鎮(zhèn)化，應該進入自覺階段：在推進城鎮(zhèn)化的過程中，萬變不離其宗的必須重視“三規(guī)”：就是規(guī)律、規(guī)劃、規(guī)則。

第一，新型城鎮(zhèn)化：規(guī)律決定成敗。

遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，應該思考如下幾方面：其一，城鎮(zhèn)化率是客觀結(jié)果指標，不應是主觀設(shè)定指標。應認真研究西方城鎮(zhèn)化200多年的演變過程，不要只看他們的靜態(tài)數(shù)據(jù)。其二，城鎮(zhèn)化率應該是一個國家或區(qū)域的整體性指標，而當前各地都在公布自己的城鎮(zhèn)化率，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在公布這個指標，每個省每個市每個縣城鎮(zhèn)化率都達到70%是不是合適?就像公有制為主體是以國家而言，有些省民營經(jīng)濟比重可以高于公有經(jīng)濟，有些縣可以全部是民營經(jīng)濟。我國幅員遼闊，地形復雜，社會、自然、歷史環(huán)境條件差異很大，從國家戰(zhàn)略來說，有些地區(qū)限制開發(fā)或禁止開發(fā)，所以，全國平均的城鎮(zhèn)化率不應是每個地區(qū)的追求目標，也就是說，有些地區(qū)高于或低于平均率是必然的，符合規(guī)律的。其三，新型城鎮(zhèn)化決不能變成新一輪逃離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的運動。當前似乎有些“城鎮(zhèn)化率崇拜”，不少地方政府提出的目標都是“全域城市化”，甚至有官員提出“不干農(nóng)業(yè)，消滅農(nóng)村”的極端論調(diào)。農(nóng)村與城市不僅僅是經(jīng)濟關(guān)系，還有生態(tài)關(guān)系、文化多樣性關(guān)系、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。因此，在推進新型城鎮(zhèn)化之際，我們需要從戰(zhàn)略上思考，如何使城市讓生活更美好，農(nóng)村讓生活更自在，未來如何不再讓更多的地區(qū)想退出農(nóng)業(yè)，“干掉”農(nóng)村。其四，快速城市化要防止帶來社會沖突。大量人口進入城市，如果管理跟不上，有可能導致文化斷裂、價值觀斷裂、道德倫理斷裂、社會群體心理斷裂，必須高度警惕。無論跨越式發(fā)展、超常規(guī)發(fā)展，都始終不能忘記按規(guī)律發(fā)展、按科學發(fā)展，必須重視自然的、內(nèi)生的、生物學意義上的發(fā)展，城市是生長出來的，不是打造出來的。

第二，新型城鎮(zhèn)化：規(guī)劃固定方向。

規(guī)劃如何成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的指南呢?其一，規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。規(guī)劃不是指點江山，不是劃圈畫圖。必須明確編制審批主體，不允許各自為政，造成規(guī)劃過多，隨意性較大，自相矛盾，規(guī)劃必須要有權(quán)威。其二，規(guī)劃必須保障公眾參與。公眾是城市化的主體，需要什么樣的城鎮(zhèn)化應該有發(fā)言權(quán)。其三，必須形成城市等級體系。大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)對人口、產(chǎn)業(yè)、資源、要素的要求各有不同，所有的優(yōu)質(zhì)資源都往大城市集中，既讓大城市不堪重負，又使中小城市和小城鎮(zhèn)蕭條不振。功能合理的城市等級體系可以提高城市群的整體競爭力。

第三，新型城鎮(zhèn)化：規(guī)則圈定路徑。

這里講的規(guī)則不僅包括法律政策，還包括具體的策略和操作細則。用規(guī)則圈定新型城鎮(zhèn)化的路徑應從以下四方面努力：其一，權(quán)益規(guī)則。新型城鎮(zhèn)化最關(guān)鍵的問題是如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益，使廣大失地農(nóng)民平穩(wěn)地、較快地轉(zhuǎn)化成市民，減少轉(zhuǎn)化的陣痛，努力減少征地糾紛、拆遷糾紛、物業(yè)糾紛、污染糾紛、本地人與外地人的糾紛。其二，開發(fā)規(guī)則。嚴守耕地紅線，嚴格遵守主體功能區(qū)規(guī)劃，不突破限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，明確發(fā)展方向、定位、管制原則等，應該倡導設(shè)立不開發(fā)區(qū)，為未來留下足夠的發(fā)展空間。其三，社會演變規(guī)則。城鎮(zhèn)化是人的素質(zhì)提升工程和社會管理完善工程，要把握好如下四個轉(zhuǎn)變：管理方式的轉(zhuǎn)變、社會構(gòu)成的轉(zhuǎn)變、生活方式的轉(zhuǎn)變、群體內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。其四，政府之間的合作規(guī)則。當前地方政府之間競爭的絕對性、激烈性導致了合作的脆弱性、稀缺性。要通過規(guī)則建立預期，讓長期利益超越短期利益，整體利益包容局部利益，克服急功近利、行為投機，促進政府間和城市間的合作。

總之，新型城鎮(zhèn)化要堅守“三規(guī)”，必須是堅定的“堅”，而不是艱難的“艱”。