成本收益視角下評估農(nóng)民工子女戶籍入城的可行性

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     農(nóng)民工作為中國改革開放以來的一個特殊利益群體，其子女的社會需求以及社會保障問題已經(jīng)引起了國家領導及社會人士的重點關注。在國家人口計生委日前發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2012》中指出，當前，我國的城鎮(zhèn)人口比重超過５０％，流動人口規(guī)模達到歷史新高，2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國總?cè)丝诘模保罚1]。根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查時，全國14周歲及以下流動兒童規(guī)模進一步增加到1834萬人。5年間，流動兒童增長了424萬人，增長30%[2]。

　　近幾年，不斷出現(xiàn)留守兒童、隨遷子女的教育問題。因此，社會上就農(nóng)民工子女的教育該如何解決這一問題引起來的激烈討論。中國共產(chǎn)黨第十八次全國民代表大會特意提出來戶籍改革的話題，之前也有許多在戶籍管制方面提出見解的學者，如：丁建國曾提出我國現(xiàn)存的戶籍制度對農(nóng)民居住和遷徙自由、對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)、對農(nóng)民受教育權(quán)、對農(nóng)民選舉權(quán)和被選舉權(quán)等都造成了影響，在農(nóng)民工子女教育問題上提出了將戶籍制度與受教育權(quán)相分離的建議[3]。這一想法獲得了眾多關注因戶籍給流動人口帶來不便的學者的支持，它不僅較全面的分析了我國現(xiàn)存的戶籍制度對現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展所造成的不便，還指出了它已經(jīng)不適應改革開放30年后的中國，也讓我們認識到戶籍改革的迫切性與重要性。

　　雖然，有許多學者都提出戶籍改革是解決農(nóng)民工子女教育難題的一個辦法，并且有的學者還提出了如何進行戶籍改革方法，但是，他們忽略了戶籍改革所涉及的利益群體是持什么樣的態(tài)度。從近幾年的戶籍改革動態(tài)看，中央政府是支持戶籍改革的，現(xiàn)在這項改革的難點在于人口流入地大省的阻礙。因此，本文雖然同樣從戶籍制度的視角出發(fā)，但運用了成本收益原理，分析農(nóng)民工子女戶籍入城給流入地帶來的經(jīng)濟效益與社會效益，用以證明農(nóng)民工子女戶籍入城是解決當前農(nóng)民工子女教育問題的一個出路。

　　1.文獻綜述

　　2003年9月國務院轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等六部委《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民工子女義務教育工作意見》。2006 年 6 月 29 日新修訂的中華人民共和國義務教育法第十二條。2008年，中央財政安排專項資金8.6億元， 2009年，中央財政安排免除城市義務教育階段學生學雜費獎勵資金31.7億元同時，進一步加大支持力度，安排專項資金20億元，用于對接受進城務工人員子女的城市學校補充公用經(jīng)費和改善辦學條件。2010年中央財政進一步加大投入力度，免除了農(nóng)民工子女城市義務教育階段學生學雜費，在《關于2011年中央決算的報告》中，免除了2900萬名城市義務教育學生學雜費，支持1167萬名農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務教育。

　　雖然，近年來國家在農(nóng)民工子女問題上出臺了許多有利于保障其受教育權(quán)益的政策，但由于多種社會因素如：戶籍管制,農(nóng)民工子女受教育的雙重困境并沒有尋找到好的出路。

　　中國人民大學社會與人口學院副院長、社會學系主任李路路在《農(nóng)民工——中國進城農(nóng)民工的經(jīng)濟社會分析》中指出阻止流動人口成為永久性居民的潛在原因之一是：城市不能因此不愿在財政上為不斷增長的流動人口提供城市的“特權(quán)”如果這樣做的話，將有可能要按比例縮減城市居民區(qū)的“特權(quán)”[4]。這就應正了為什么從2001年國務院戶籍改革文件下發(fā)，到2011年國務院出臺《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，都提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是落實不好，究其原因就在于一些地方政府的反對?！段覈r(nóng)民工工作“十二五”發(fā)展規(guī)劃研究》課題組（2010年）發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工子女在城市就學遇到的最大困難時學費高、負擔重，其次是沒城市戶口、升學困難，分別占了36%和27.6%。

　　有許多學者都看到戶籍制度是造成農(nóng)民工子女進城入學難的重要原因也提出了許多解決辦法。章輝美（2006年）建議制定全國統(tǒng)一的義務教育學籍卡，做到卡隨人走，人流卡流；何家理（2008年）指出政府應該實行“義務教育補助卡”制度，改“戶籍地入學”為“居住地入學”；宋文珍（2009年）應該建立以常住人口為服務對象的管理模式和適應市場經(jīng)濟體制的新型社會資源配置方式；李光蘭（2012年）提出解決農(nóng)民工子女教育問題必須改革戶籍制度，建立城鄉(xiāng)一體化；也有許多學者運用經(jīng)濟學原理分析你農(nóng)民工問題，如張光宇（2005年）用模型證明了農(nóng)民工外出是收益大于成本的；范紅忠（2006年）提到農(nóng)民工進城雖然會給轉(zhuǎn)入地帶來不小顯性成本，但同樣會帶來巨大地機會成本及隱性成本。

　　上訴學者的論點對于解決農(nóng)民工子女教育都具有一定的參考價值，但沒有具體的給出戶籍入城的成本到底是什么、包括哪些方面、是不是收益大于其成本、能不能讓轉(zhuǎn)入地的領導欣然接受這些入城的農(nóng)民工子女。因此，本文從多個利益主體的角度出發(fā)，在解決農(nóng)民工子女戶籍問題的同時不僅了考慮農(nóng)民工及其子女的利益，還權(quán)衡了流出地、流入地在解決過程中所獲得的利弊，用有力的理論證明農(nóng)民工子女戶籍落戶城市對推動現(xiàn)階段我國城市經(jīng)濟的發(fā)展都是利大于弊的。

　　2.成本收益的應用

　　A.定義介紹

　　成本收益分析一般指通過權(quán)衡收益與成本來評價公共項目可取性的一種系統(tǒng)經(jīng)濟分析方法。它不同于從個別企業(yè)角度出發(fā)的投資贏利分析，而是從公共項目對整個社會的影響來進行考慮，它還需要分析那些不具有市場價格的收益和成本，而對那些被市場價格歪曲了的收益和成本則要進行“還原”[5]。

　　B.具體分析

　　成本。戶籍改革一直不能推行的主要原因是，轉(zhuǎn)入地政府不愿支付因新進入的人口而增加的政府支出，以及當?shù)爻鞘芯用癫辉阜窒砥洮F(xiàn)有的城市資源。政府方面：如果大量的常住農(nóng)民工子女戶籍轉(zhuǎn)入城市則會給當?shù)氐慕逃Y源帶來緊缺，這就意味著會給當?shù)氐慕逃块T如何分配現(xiàn)有教育資源方面帶來了不小的挑戰(zhàn)，也會增加政府在城市管理及基礎設施、服務方面的財政支出。社科院藍皮書指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億至50萬億元的成本[6]，也是農(nóng)民工子女戶籍入城所帶來的顯性成本，同樣是流入地政府為什么不積極實施國家戶籍改革政策的核心原因。當?shù)貙W生方面：在中國當前的教育體系下，戶籍進城的農(nóng)民工子女會在升學方面給他們帶來巨大壓力，而且會同時減少他們進入理想學校的機會。當?shù)厣鐣用穹矫妫恨r(nóng)民工子女戶籍入城也就意味著其父母會隨其進城，增加了當?shù)氐木幼∪丝冢s減了其享受現(xiàn)有公共設施，減少了他們的就業(yè)機會，加大了其城市環(huán)境壓力。學生和居民方面的原因是農(nóng)民工子女戶籍入城給當?shù)貛淼碾[性成本，現(xiàn)在就把上訴的原因當成是農(nóng)民工子女戶籍入城給當?shù)卣?、居民所帶來的成本（用C表示），C=顯性成本+隱性成本。

　　收益。相反戶籍入城給當?shù)厣鐣鶐淼氖找?用S表示)有：國務院發(fā)展研究中心課題組研究發(fā)現(xiàn)，每年多“市民化”1000 萬人口，可使經(jīng)濟增長速度提高約1個百分點[7]，這對于一個經(jīng)濟發(fā)達的城市來說完全是推動當?shù)亟?jīng)濟再上一個臺階的有利政策,也是一個顯性的收益。農(nóng)民工子女的戶籍入城后其就學會比眼下容易，其花費的也能少很多，就會增加他們的入學機會，從另一方面來看，就是減少了當?shù)厮^的一些問題兒童，減少了不安定因素；伴隨著比第一代農(nóng)民工在教育、技能等綜合素質(zhì)明顯提升的第二代農(nóng)民工不斷涌入城市的潮流，農(nóng)民工子女戶籍入城的政策會給轉(zhuǎn)入地帶來大量的勞動力，給當?shù)亟?jīng)濟注入一股新的動力。如果把以上幾點當做戶籍入城給轉(zhuǎn)入地帶來的顯性收益，那么其在人才、科技與文化上給當?shù)卣畮淼拈L期的不可估量的隱形收益則在轉(zhuǎn)入地成本收益上起決定性作用。

　　雖然，農(nóng)民工子女戶籍入城在短時間內(nèi)會造成當?shù)亟逃Y源的壓力或緊缺，但是，其在后期給該城市帶來的效益是不能用金錢來衡量的。這一政策會給轉(zhuǎn)入地的教育帶來一次轉(zhuǎn)機，而在有限的教育資源的競爭壓力下會刺激受教育的學生，給他們帶來學習的激情，并給當?shù)嘏囵B(yǎng)大批的人才，繼而會帶來科技方面的創(chuàng)新與進步，這樣就會給當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展帶來一大批高素質(zhì)、高技能的勞動力。這就類似管理中“滾雪球”的原理，到最后這一政策所帶來的收益一定會是:

　　長期：S>C

　　短期：S

　　這說明農(nóng)民工子女戶籍入城的長期收益是大于它的長期成本的，既該政策會給當?shù)卣畮砗锰?，現(xiàn)在要解決的就是，針對該政策給轉(zhuǎn)入地短期造成的不便與困難，該如何來解決或降低短期成本。本文從以下幾個方面提出來建議：

　　3.解決短期成本大于收益的對策

　　在入城條件上可以稍加嚴格一些。如農(nóng)民工需在該城市工作3年以上，其子女才可以享有自愿將其戶籍遷入當?shù)氐恼撸@樣就可以把教育部門及政府管理的壓力分解到以后的每年中。而且還可以與流出地進行溝通，如每接受一名流出地的義務教育生，流出地要承擔20%—30%不等的教育經(jīng)費，這樣不僅減輕了戶籍流入地政府的財政緊張問題，還可以有效的發(fā)揮流出地在在“兩為主”政策中的輔助作用。雖然，目前大多數(shù)人口流出地多為農(nóng)民占多數(shù)的省份，財政方面與流入地有一些差距，但是從長期來看，農(nóng)民工子女戶籍入城后會騰出部分長期荒廢或未能有效利用的土地。當?shù)卣梢猿浞掷眠@一部分土地，將其進行整合向大農(nóng)場的方向發(fā)展，這也符合了我國近些年的土地改革大方向。因此，讓農(nóng)民工子女戶籍流出地承擔20%—30%的教育成本是可行的。

　　中央政府對放寬戶籍管制的省會補助撥款。流入地政府在戶籍改革上的阻礙態(tài)度主要就是因為改革給當?shù)卣畮淼某杀咎撸袊缈圃喊l(fā)布的藍皮書指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億-50萬億元的成本。這么大的成本，對于流入地政府來說肯定也不會一次拿出這么多的財政支出到戶籍改革上。如果中央財政給農(nóng)民工子女戶籍流入地政府每人次20%—30%的教育補貼，這樣農(nóng)民工子女戶籍改革的財政負擔就是，流出地、流入地與中央財政共同負擔，這相對于只讓流入地政府承擔改的的經(jīng)費來說，更能讓流入地政府接受，也更加容易推行戶籍改革制度。

　　完善我國當前的教育制度。當?shù)鼐用穹磳r(nóng)民工子女戶籍入城主要是因為，我國的教育進階制度在戶籍方面對于本省的學子有“福利”。如果農(nóng)民工子女的戶籍入城得到實施，就會縮小當?shù)貙W子進階的機會，加大了本省學子的考試壓力，既相對的削減了當?shù)貙W子進行高級教育的“特權(quán)”。為了減少這種偏見，需要我國對教育制度進行改進，在高等教育上不再拿戶籍說事，并且要鼓勵學生創(chuàng)新，而不只是死背書；從道德、體育等多方面來考核學生，而不只以成績?yōu)闃藴?，這可以減小學生的升學壓力。

　　加大力度實施農(nóng)民工職業(yè)能力培訓。當今的流動人口主要以第二代農(nóng)民工為主體，這部分勞動力在接受的教育、學習等綜合素質(zhì)能力上，相較于其父輩有很大的提高。流入地政府可以對這部分人群進行職業(yè)培訓，這樣不但使他們的經(jīng)濟價值、社會價值得到了提升，還減輕了當?shù)卣耐鈦砣丝诠芾沓杀?，減少了城市的不安定因素。并且，由于其子女的戶籍已經(jīng)是當?shù)氐牧?，這有利于留住在當?shù)亟邮芘嘤柕娜瞬?，給當?shù)貛砣瞬攀找妗?p>

　　五、結(jié)論

　　綜上所訴，農(nóng)民工子女戶籍入城是我國城市化過程中必須要解決的一個問題。在解決過程中肯定會牽動多方利益，這就要求地級市政府，中央政府，戶籍流出地，戶籍流入地等方面協(xié)調(diào)一致，在目前的形勢下主要就是做好流入地政府的工作，讓其樂意接受這些農(nóng)民工子女在當?shù)亟邮芙逃Ｖ醒胝傲鞒龅卦趹艏母锷喜粌H要有支持的態(tài)度，更要有實際的行動去幫助流入地安排好進城的這部分人口。

　　參考文獻

　　[1]國家人口計生委.中央政府門戶網(wǎng)站. 2012年8月7日

　　[2]國家統(tǒng)計局.2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報[EB/OL].(2008-11-19).[2008-11-22]

　　[3]丁建國.論戶籍制度對農(nóng)民工基本權(quán)利的影響[J].河北農(nóng)業(yè)大學學報，2007.06

　　[4]李路路.向城市移民：一個不可逆轉(zhuǎn)的過程.《農(nóng)民工-中國進城農(nóng)民工的經(jīng)濟社會分析》[M].北京：社會科學文獻出版社.2003

　　[6]京華時報[J].2012.11.12

　　[7]半島都市報[J].2012.11.13

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