以設計為龍頭的代建制新建設模式研究

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　　一、前言 
　　《國務院關于投資體制改革的決定》（2004年7月16日）要求非經營性政府投資項目加快推行代建制，通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位，從而改變項目建設管理體制，實現項目管理的專業(yè)化運作，從根本上解決當前投資建設管理中存在的一些問題。 
　　代建制的本質是專業(yè)化的工程項目管理服務，是近年來國際工程咨詢業(yè)發(fā)展極為迅速的服務項目，屬于高端業(yè)務范疇，對于企業(yè)的實力水平和服務功能要求高。 
　　嚴格來說，代建制并不是建設實施組織方式，它是有別于業(yè)主建設制的一種稱呼，它是一種建設管理方式，是隨“投資、建設、管理、使用”相分離，即分權理論而產生的。通過法定授權，代建制企業(yè)獲得建設或管理部分的法定權限。相比較的，項目管理則是隨委托代理理論產生的，項目管理企業(yè)的權限完全取決于業(yè)主的委托書，非法定權限。在下節(jié)中，將主要討論業(yè)主建設制的弊端，并順而介紹代建制的特點。 
　　文獻[1]~[5]中列舉了多種目前比較流行或者發(fā)展趨勢良好的國際工程大型投資項目管理模式，分析了他們的組織結構模式，一般意義來說，它們都可用于代建制上。文獻中比較了各種模式的優(yōu)劣、適應范圍，力求為業(yè)主和承包商們在工程實施過程做出正確選擇提供依據。 
　　本文在討論代建制的特點及目的的基礎上，結合代建制具體操作上的幾種實施組織模式和項目管理的幾種方式，重點推薦以設計為龍頭的代建制實現新模式（即EPM模式），并用實際運行的案例來證實該模式的有效性。為設計研究院向工程公司轉型提供可選道路。 
　　二、業(yè)主建設制的弊端和代建制的特點 
　　以前在非經營性政府投資項目中，絕大多數項目均采用業(yè)主建設制，常見的有指揮部模式和基建辦模式兩種。固然業(yè)主建設制有其存在的必然因素，但這一建設方式在實踐中往往存在較多的弊端。 
　　1.業(yè)主建設制對業(yè)主方項目管理的能力要求較高，然而很多業(yè)主很難在項目上馬時組建一個符合要求的管理機構（工程項目的建設涉及到很多種專業(yè)管理人員），并承擔著管理人員水平參差不齊、相互之間缺乏磨合等風險，而這些因素直接影響到項目的進展。而且考慮到項目建設的周期性，若業(yè)主長期設置專門的建設管理部門，則很不經濟。 
　　2.管理效率偏低。很多項目的建設實踐證明，由于業(yè)主方項目管理機構基本上是臨時組建而成的，甚至部分管理人員是兼任的，因此相比較而言效率偏低。 
　　3.容易違背項目建設程序。工程項目的建設需要辦理各種手續(xù)，若對項目建設程序、手續(xù)辦理等不清楚，就很容易違背建設程序，導致工作無效；或者因為政府項目自己既當運動員又當裁判員，常會造成“三邊”工程產生。 
　　4.業(yè)主自身利益容易對項目目標的實現造成不良影響，例如由于出資人和使用人的不統(tǒng)一，項目使用人有使范圍無限擴大的傾向，進而影響到項目建設造價和質量。 
　　5.就目前情況而言，業(yè)主方管理機構一般難以真正基于多方案比較做出科學的決策，大都 “想到什么方案就按什么方案實施”，自然就難以做到優(yōu)化投資、提高項目建設效益。 
　　6.投資決策與管理實施混為一體，容易滋生腐敗。投資決策與管理實施屬于是兩大不相容的環(huán)節(jié)，然而業(yè)主建設制往往把這兩大環(huán)節(jié)混為一體，因而難以形成有效的約束機制，因此實踐中工程腐敗問題相當突出，并且很容易埋下質量隱患等問題。 
　　正是由于目前普遍采用的業(yè)主建設制存在以上問題，客觀上需要改革這種建設模式，建立一種“業(yè)主投資、專業(yè)組織管理”的建設模式，并形成在業(yè)主與專業(yè)管理組織之間建立一種約束機制來防止工程腐敗的同時，利用專業(yè)組織的管理能力實現科學決策、高效運作的良好局面。 
　　相比較而言，工程項目代建制有以下特點： 
　　1.投資決策與項目實施管理相互分離，業(yè)主根據專業(yè)項目管理公司提供的技術經濟資料行使決策權，項目的具體管理工作由專業(yè)管理公司實施； 
　　2.充分利用了專業(yè)管理公司的業(yè)務優(yōu)勢，大大提高了業(yè)主方項目管理成效； 
　　3.在決策與管理兩大環(huán)節(jié)中建立起有效的約束機制，確保建設資金的有效利用； 
　　4.使項目建設的責任主體更加清晰：業(yè)主建設制下往往因為決策與管理混為一體致使業(yè)主承擔管理不力的風險和項目投資損失，相反地工程項目代建制下專業(yè)管理公司則成為項目管理不力的責任承擔主體，這種來自于外部的約束機制將有利于降低業(yè)主的項目投資風險。 
　　5.代表業(yè)主對整個工程項目建設實施全過程管理（從項目建議書批復開始介入直至竣工驗收、交付使用）。 
　　三、代建制的具體實施組織方式 
　　項目代建制在具體實施組織方式上主要有工程總承包、施工總承包和平行分包三種。 
　　工程總承包的主要方式有： 
　　1、設計—建造總承包(Design—Build)，即(D—B)。承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責。D—B模式是一種項目組織方式。業(yè)主和設計—建造承包商密切合作，完成項目的規(guī)劃、設計、成本控制、進度安排等工作，甚至負責土地購買和項目融資。尋找一個承包商對整個項目負責，避免了設計和施工的矛盾，可顯著降低項目的成本和縮短工期。同時，在選定承包商時，把設計方案的優(yōu)劣作為主要的評標因素，可保證業(yè)主得到高質量的工程項目。 
　　2、設計—采購—施工/交鑰匙總承包 (Engineering Procurement Construction/Turnkey，即EPC/Turnkey)。 EPC/Turnkey方式是指總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程的安全、質量、進度、造價全面負責。這種方式的總承包商在試運行階段僅承擔技術服務，而不像交鑰匙總承包(Turnkey)那樣對試運行承擔全部責任。 
　　設計—建造或EPC交鑰匙的合同結構是業(yè)主首先招聘一家專業(yè)咨詢公司研究擬建項目的基本要求，業(yè)主只需以總價合同為基礎，選定一個設計建造總承包商對整個項目的成本負責，他選擇咨詢設計公司和分包商。如果是政府的公共項目，則必須采用資格預審，用公開競爭性招標辦法。 
　　采用設計—建造或EPC交鑰匙承發(fā)包模式的優(yōu)點是：使用一個承包商（代建制企業(yè)）對整個項目負責，避免了設計和施工的矛盾，減少項目的成本和工期。在選定承包商（代建制企業(yè)）時，把設計方案的優(yōu)劣作為主要的評標因素，保證業(yè)主得到高質量的工程項目。業(yè)主可得到早期的成本保證。其缺點是：業(yè)主無法選擇設計人員；設計可能會受到施工者利益的影響，由于主要風險均由承包商（代建制企業(yè)）承擔，因而可能工程的造價較高。 
　　對于這種方式，要求代建制企業(yè)具有設計施工資質。 
　　代建制企業(yè)可以不用自己施工，而選用一家施工總承包企業(yè)完成施工任務，也可以對施工任務進行劃分而通過平行分包選擇幾家施工單位施工。