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2010年，成都市于全國率先開展農村土地經營權抵押貸款試點，其目的是在成都實現(xiàn)農村土地“確權頒證”的前提下，探索土地資源換資本的新途徑。這項改革曾受到全國關注，一些地區(qū)派員去成都取經。 但這項試點進行5年后，成都市金融辦回復道記者稱，至今成都市的農村產權融資總額達到100億元，而土地經營權抵押僅僅有2000萬。 具體而言，貸款周期長、金額低，還貸周期短，成為制約農村土地經營權抵押貸款推廣的主要原因。 黎壩村的短暫試點 崇州市黎壩村作為承擔了多項農村改革探索的鄉(xiāng)村，這里的每一項改革都頗受各級政府關注。黎壩村的農村土地確權頒證在2010年全部完成，這是黎壩村進行所有農村改革探索的前提。 在確權頒證的基礎上，黎壩村成立楊柳土地承包經營權股份合作社 ，農民自愿入股，搞糧食規(guī)?；a經營。 在2010年下半年，農業(yè)合作社計劃種植市場經濟效益高的羊肚菌。但合作社30多戶村民卻未籌夠4萬元的種植費。 現(xiàn)在已經成為崇州市隆興鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長的周維松，當時負責著合作社的運作。他告訴21世紀經濟報道記者，通過和崇州市農發(fā)局、成都農商銀行協(xié)議，周維松帶領著村民用101.27畝土地的經營權，獲得了成都農商銀行崇州市支行16萬元的授信。 雙方簽訂了三份合同：《最高額授信合同》、《最高額抵押合同》、《流動資金借款合同》，雙方約定把上述101.27畝土地五年的經營權抵押給銀行，如果合作社未能及時還貸，那么銀行在期限內可以處置經營權，時間過后經營權歸還合作社。 由于履約主體是楊柳土地承包經營權合作社，因此當時在全成都還出現(xiàn)了第一份土地經營權證：由崇州市農發(fā)局頒發(fā)給楊柳土地承包經營合作社，確認其經營權有效。 此外，成都農商銀行還提出了另一項放款的前提：合作社中所有農戶都要簽字同意進行上述經營權抵押。 在上述背景下，成都農商銀行和合作社商定了具體的抵押協(xié)議：在五年的經營權抵押期內，將2010年和2011年作為貸款期，銀行給合作社貸款，2012年是還款期 ，如果2012年沒有還清貸款，那么上述101.27畝土地在2013和2014年的經營權，就交給銀行處置，到期后經營權再歸還給合作社。 成都市農商行根據2010年崇州市農村土地1000元的基準地價，以及全年種小麥等糧食，大致1000元一年的收入，進行經營權價值評估，即101.27畝土地一年的經營權價值約為10萬元。 而由于成都農商銀行和合作社商定的是以2010年和2012年的兩年的經營權進行抵押，因此共計可抵押的經營權總額是20萬元。考慮到風險因素，成都農商銀行在20萬的基礎上打了八折，總共授信額度為16萬元。 于是在2010年12月1日，楊柳土地經營權承包合作社完成了四川省第一筆農地經營權抵押貸款。 但楊柳土地經營權承包合作社第一年只貸了6萬元。周維松說，這是因為當時村民考慮到羊肚菌的市場風險，建議少貸。合作社種植的羊肚菌，2011年4月份收益接近10萬元，在順利償還6萬的貸款后，剩余4萬元進行了分紅。 成都農商銀行稱，在貸款的實際操作中，銀行方面進行了全方位管控：首批貸款的6萬元按照羊肚菌種植的階段性資金需求直接支付給種子、化肥等銷售企業(yè)，加強了對資金使用的監(jiān)管，資金不會通過合作社成員之手對外支付，提高了款項使用的透明度、提高了款項使用的效率。 2011年下半年，合作社將剩余的10萬元授信額度，繼續(xù)種植羊肚菌，并在2012年按時完成還款。 但是從此以后，楊柳土地經營權承包合作社卻再未依靠經營權進行一筆貸款。 周維松說，這是因為在具體操作過程中，發(fā)現(xiàn)了幾個難以逾越的障礙。 第一是貸款程序復雜，時間長?！霸阢y行辦理各種手續(xù)以及后續(xù)的放款期，加起來接近兩個月，對于一個生產季僅半年的農業(yè)生產而言，放貸時間過于漫長。” 第二是銀行需要全體合作社社員簽字確認經營權抵押協(xié)議，“合作社在只有30多戶村民參與的時候，簽字很好辦。但后來合作社土地面積擴大到500多畝，村民共計600多戶，參與戶數(shù)多起來后，意見沒有辦法統(tǒng)一，導致了辦理貸款流程更加漫長”。 第三，該貸款需要支付7.8%的利息，但是農業(yè)的利潤只有30%左右，這對于農業(yè)生產而言成本過高。 “實際上我們已經打通了農地經營權抵押貸款的所有環(huán)節(jié)，但是在貸款制度以及利率方面的原因，導致了我們放棄這項探索”，周松維對21世紀經濟報道記者說。 銀行的兜底風險 試點5年，2000萬元的貸款總額，甚至不足成都市為此設立的風險資金池子大——2009年，成都市政府發(fā)文設立3000萬元的農村產權抵押融資風險基金，稱如果發(fā)生融資風險，將有該基金兜底。 具體的做法是：當債務履行期滿，抵押人未清償貸款時，抵押權人（商業(yè)銀行）可與抵押人協(xié)商，以抵押的農村土地承包經營權再流轉所得價款受償，若發(fā)生損失，農村產權抵押融資風險基金將承擔80%的損失，剩余20%由銀行承擔。 但即使銀行僅承擔20%的損失，其業(yè)務開展情況亦不理想。 成都農商銀行崇州市支行一位不愿具名的負責人告訴21世紀經濟報道記者，崇州市黎壩村在2010年12月完成了該省農村土地經營權抵押貸款的首筆業(yè)務，此后逐步在崇州市推廣。但截至目前，成都農商銀行崇州市支行總貸款金額僅400萬。而且主要集中在2012年前后發(fā)貸，目前該項業(yè)務幾乎停滯。 而需要提及的背景是，崇州市作為四川省的現(xiàn)代農業(yè)示范城市，承擔了多項統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗任務。其在某一項探索上的成效，可以較為客觀地反映整個四川的境況。 上述人士表示，銀行在實際操作中，遇到的問題主要有兩個方面。 第一是在違約發(fā)生后，土地經營權的處置存在難度。“如果貸款對象違約，那么銀行將有權在一定期限內把剩余的經營權期限進行處置，但是崇州距離成都市接近80公里，土地資源區(qū)位沒有優(yōu)勢，再加上國家對農村土地有用途管制，處置存在難度。” 第二是土地流轉方往往不會一次性足額繳納經營權租金，這造成銀行對土地經營權評估金額過低。 如果銀行按照借款方意愿，以經營權流轉協(xié)議租賃年限評估價值放貸后，由于農業(yè)經營的高風險，如果農業(yè)公司在虧本后，第二年選擇違約，那么銀行在處置這筆違約貸款時的問題非常棘手：農戶只拿到了農業(yè)公司給予的一年租金，肯定不會同意銀行按照和農業(yè)公司簽訂的貸款協(xié)議，繼續(xù)占有他們的土地經營權。 “而如果按照一年的期限抵押經營權給銀行，考慮借款風險打6-8折，銀行進行價值評估的金額非常小。而且在走完銀行所有流程后，經營權的租期只剩下八九個月，如果在這期間出現(xiàn)違約，銀行更加不容易對經營權進行二次處置?！?/p> 上述擔憂的負面效果，也在成都市另一個農地經營權抵押貸款試點城市金堂縣有多體系。2014年后，金堂縣共有7宗土地發(fā)生經營權抵押貸款。但當?shù)剞r發(fā)局負責人稱，貸款差異較大，如有的200畝地的經營權抵押貸了200萬，也有一宗涉及495畝土地抵押的貸款卻僅獲得30萬。 成都市金融辦負責農村金融的相關人士對21世紀經濟報道記者稱，成都市的農村產權融資總額達到100億元，而土地經營權抵押僅僅有2000萬，相比較而言，成都市在農村建設用地和林權融資方面占比很高，而從具體業(yè)務量而言，是農村房屋抵押最多。
在上述人士看來，影響農村土地經營權抵押貸款開展積極性的因素，主要是農村土地本身價值不高，“這是最大的原因，此外國家對耕地有著嚴格的用途管制，也影響了金融機構參與的積極性”。 事實上，成都市為整個農村產權所設計的3000萬風險基金，至今仍分文未少地躺在那里。即使是被認為風險較高的農地經營權抵押貸款，總共2000萬的貸款額亦未有一筆違約產生。 “實際上我們認為，在農村產權抵押融資的頂層設計層面有缺失，是目前各個探索實施方遇到的最大問題?！?/p>
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